前言

本要点主要适用于政企合作的固定资产投资项目合同。项目类型主要涉及基础设施、综合开发等。项目模式主要包括PPP、特许经营、“投资人+EPC”等。回报机制包括政府付费类、使用者付费类、可行性缺口补贴类。具体内容，主要从总则、投资、融资、建设、运营、移交、回报机制、保障机制等八个方面，梳理了37个要点，提示存在的主要风险点，及合同审核过程中的注意事项。另需说明的是，本要点仅涉及合同中与法律合规风险关联度较强的内容，纯粹商务或业务性的内容，原则上不作讨论。

一、 总则1. 合同体系架构

风险描述：合同体系架构不合理，导致社会资本方与项目公司的风险无法实现有效隔离。实践中政企合作项目合同的架构主要有两种模式：第一种模式，先由社会资本方与政府方签订投资协议，再由项目公司与政府方签订项目合同；第二种模式，不签订投资协议，直接由社会资本方与政府方签订项目合同，待项目公司成立后，再由项目公司与社会资本方、政府方签订项目合同的承继合同。第二种合同架构容易导致各方主体之间法律关系混乱，社会资本方与项目公司的权利义务难以清晰界定。

审核建议：（1）从形式规范角度，应优先选择第一种模式，便于准确描述社会资本方和项目公司的权利义务。从实质风险角度，能否实现社会资本方与项目公司的风险隔离，主要不在于合同体系架构的形式，而在于相关合同约定的实质内容。（2）如采用第一种模式，应避免在投资协议中约定社会资本方对项目公司的履约行为承担连带责任。（3）如采用第二种模式，应尽量在项目合同中将有关内容直接表述为项目公司的权利义务，在承继合同中约定除出资等必须由社会资本方承担的权利义务以外均由项目公司承担。（4）特殊情况下，如不得不约定社会资本的连带责任，可表述为：因社会资本方原因导致项目公司违反合同约定，社会资本方应承担连带责任。

2. 政府方实施主体

风险描述：政府方实施主体不适格，未取得有权机构的明确授权。实践中一些地方由政府平台公司作为招标人、签约主体和支付主体，如没有政府明确授权，社会资本方的投资回收将面临很大风险。另外，实践中有的地方政府并不直接出具授权文件，而是通过招标方式选择平台公司作为特许经营权人，签订特许经营协议，然后由平台公司另行招标选择社会资本方，签订合作开发协议。授权模式之下，政府和平台公司是一体的，平台公司签订的合同可以直接约束政府方；招标模式之下，政府和平台公司是隔离的，平台公司是独立的责任主体，社会资本与政府方没有直接的合同关系。

审核建议：（1）政府方实施主体应取得有权机构的明确授权，并应将相关授权文件作为项目合同的附件。（2）平台公司作为政府方签约主体时，应优先采用政府授权的方式，由平台公司代表政府进行招标，并授予社会资本牵头组建的项目公司特许经营权。（3）授权文件不宜仅授予平台公司实施主体资格，而应明确授权平台公司“代表”政府进行社会资本招标及签约。（4）如平台公司由政府招标选定，应对平台公司自身的资信情况进行调查，并尽可能要求政府方安排资信评级较高的其他平台公司提供支付担保。

3. 项目采购方式

风险描述：项目采购方式选择不当，影响社会资本投资建设主体地位的合法性。政企合作项目，无论采用PPP、特许经营或者其他非标模式，本质上都属于政府采购，应通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会资本。而且，《公平竞争审查制度实施细则》明确规定，“未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，不得直接将特许经营权授予特定经营者”。实践中，有时为了确保获取项目，采用直接签订协议的方式，存在较大的合规风险。另外，项目采购方式的选择，决定了能否将勘察设计施工一并纳入采购范围。以非招标方式采购社会资本，无法直接取得工程承包资格，需要另行招标，不利于投建营一体化实施。

审核建议：（1）建议采用招标方式采购社会资本，一并取得投资建设主体及工程承包资格。实践中，有的城综开发项目，区域的总体规划尚未确定，立项手续也没有办理，即开始组织招标社会资本。这种情况不具备工程招标的法定条件，难以通过一次招标取得工程承包资格。建议应在项目所在区域的总体规划、项目建议书及可行性研究报告已经批复的情况下，通过一次性招标采购社会资本方和工程承包人。

（2）需要特别强调的是，这里所说项目采购方式，仅针对政企合作项目，对于单纯的企业投资项目并不适用。例如，港口、铁路、停车场等项目，可以通过PPP、特许经营等政企合作模式实施，也可以采取企业投资模式实施。政企合作模式下，需由政府通过招标等竞争方式采购社会资本，授予特许经营权，合作期满后需将项目资产移交政府。企业投资模式下，则由企业自行申请办理项目核准或备案手续，通过参与土地出让取得土地使用权，及项目资产的所有权，不存在合作期限，不涉及向政府的移交资产。这类项目，如果没有政府补贴，完全依靠使用者付费，建议优先采用企业投资模式实施，完整取得项目资产的所有权和经营权。

4. 项目合法合规手续

风险描述：项目合法合规风险存在于项目实施的各个阶段，从项目合同审核角度，重点包括以下方面：一是项目合同签约的合规性条件不具备，例如PPP项目的项目建议书、可研报告、“两评一案”（物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案）尚未通过审批；二是项目合同对政府方后续合规手续办理义务约定不明确，例如项目规划、用地、子项目立项等，未明确约定为政府方的义务。实践中一些地方在区域规划、整体立项都不具备的情况下即开始招标选择社会资本，应高度重视相关合规风险。

审核建议：（1）对于上述第一个方面，实施方案、项目建议书或可研报告尚未批复的项目，以及“两评一案”尚未批复、尚未纳入财政部PPP项目管理库的PPP项目，不宜参与。（2）对于上述第二个方面，应根据项目特点在合同中明确约定政府方负责办理的合规手续，特别是规划审批、建设用地供应等，对于PPP项目应明确政府方有义务确保项目持续在库。

5. 地方政府隐性债务

风险描述：项目投融资模式及回报机制，形成地方政府隐性债务，可能无法真正落地，或实施过程中面临整改和提前终止风险。此项风险是当前政企合作项目面临的最大合规风险之一。所谓隐性债务的核心内涵是，政府方以将来可能取得的财政收入（主要是土地出让金），而非已经有预算安排的财政资金，偿还社会资本的投资建设成本及约定回报，实质属于地方政府违反预算法规定进行举债。实践中，众多以非PPP模式实施的“投资人+EPC”、ABO、特许经营、“认购基金+EPC”等项目模式，普遍涉及地方政府隐性债务问题。但由于相关政策文件未公开发布，实践中普遍存在以“打擦边球”方式予以规避的情形。

审核建议：非PPP模式的政企合作项目，特别是片区综合开发项目中的地方政府隐性债务风险，目前尚无彻底有效的解决途径。实践中主要采用以下方式适当予以规避：

（1）区域自平衡，社会资本的投资建设成本及回报，以合作范围内的新增财政收入为支付来源，如有不足，社会资本自担风险，政府方不再支付。此种模式，虽然不增加政府固有的财政负担，但仍属于预算之外以将来的财政收入安排支出的情形，难以彻底解决隐性债务问题。而且，社会资本的投资风险较大，需要高度重视投资计划和土地出让计划的衔接、刹车和退出机制的保障。

（2）政府方通过招标选择下属平台公司作为片区开发项目的特许经营权人，由平台公司再通过招标选择社会资本，将政府对社会资本的债务，转化为平台公司对社会资本的债务。此种模式，是以区域自平衡，再加上平台公司的债务隔离，对社会资本的保障更弱。在关注区域自平衡模式下相关风险和控制措施的基础上，还要特别关注平台公司自身及其担保方的资信能力。

（3）一二级联动开发，将土地一级开发和配套建设的成本，在二级开发的土地出让金中统筹考虑。例如，有的城市更新项目中，将前期开发工作与土地使用权进行一次性招标，前期开发成本在土地出让金中核减。此种模式，可以较好规避隐性债务风险，但需在项目用地具备出让条件之时才便于操作，如合作区域内的详细规划尚未确定，则难以实施。

二、 项目投资1. 项目合作范围

风险描述：片区综合开发项目中，项目合作范围约定不明确，或者约定范围过窄，导致后期可落地的子项目有限，难以达到投资预期，或者超出项目“四至”范围。

审核建议：（1）项目合同中应明确约定项目合作区域的四至范围，并将合作区域边界图作为合同附件。（2）合作范围不宜约定过窄，避免区域内可落地的子项目无法满足投资需要。（3）实践中，有的项目合同约定，经双方协商一致，可将约定区域之外与该项目关系密切的子项目纳入合作范围，存在较大的合规风险。其实质是，未经招标直接委托实施主体，可能导致合同无效。

2. 项目总投资构成

风险描述：项目总投资的构成约定不明确，可能导致一些投资无法计入项目总投资，无法作为确认政府支付金额的依据。

审核建议：（1）在项目合同中应根据项目特点约定项目总投资的构成细项。一般情况下，合同中约定的项目总投资包括建筑工程费、安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费、建设期利息等，并需明确每项费用的具体金额及最终认定标准，如估算、概算、预算或决算等。（2）城综开发项目，由于子项目可能没有最终确定，实际投资总额与合同约定往往存在很大偏差，投资总额的费用构成也并非限于上述内容，一般包括三个方面：一是土地相关费用，即征地拆迁、安置补偿、土地指标等相关费用，在此需明确此项费用的上限，超过部分由政府方自行承担，至少也应约定超出部分由双方另行协商；二是工程建设相关费用，即建筑工程费、安装工程费、设备及工器具购置费以及咨询服务费、勘察设计费、工程保险费等工程建设其他费；三是项目公司管理相关费用，即人员工资、办公费用、营销成本等费用，可在合同中明确一定金额由项目公司按年度包干使用。（3）在项目合同的其他条款中，涉及政府方提出的某项要求导致成本增加、政府方原因给项目公司造成的损失等情形，需明确应计入项目总投资；如为使用者付费项目，需直接约定由政府方承担。

3. 投资控制责任上限

风险描述：投资控制责任上限约定不合理，或者实际投资突破上限时的处理机制约定不明，导致社会资本的责任范围过大。根据《政府投资条例》，“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”实践中，政企合作项目一般约定估算、概算或预算作为社会资本投资控制责任的上限。无论以估算、概算还是预算作为上限，合同执行过程中都可能发生实际投资超过约定上限的情形。如责任上限约定过于严苛，不能据实调整，将导致社会资本承担过大的投资风险。

审核建议：（1）建议将概算作为投资控制责任的上限，同时应约定概算调整的具体情形，如：因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因，以及政府方提出的变更等非社会资本方原因，导致实际投资超概算的情形，由政府方应负责办理概算调整审批程序。

（2）估算、概算的规则，主要适用于政府投资项目。实践中，有些平台公司主导的片区综合开发项目，采用企业投资项目的模式，不涉及项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批，可能并不存在作为投资控制责任上限的估算或概算，也不涉及估算概算调整的问题。此时，一般也会以有关政府部门核定的预算或控制价作为投资控制依据，应通过材料调差、工程变更等条款，规避投资增加的风险。

4. 投资计划

风险描述：投资计划在不同类型项目中的意义有所区别。对于铁路公路等单体项目，投资计划与工程进度计划的作用差别不大。但对于片区综合开发项目，项目落地时拟实施的具体子项目往往并不够明确，或者在执行中可能存在很大变数，而投资计划是项目具体实施的基本依据，对于子项目策划落地、刹车及退出机制等，具有非常重要的作用。实践中一些项目未约定投资计划，或相关内容过于简略，或未建立投资计划的调整机制，不利于从源头控制投资风险。

审核建议：片区综合开发项目，应在合同中对投资计划的制定、调整作出明确规定。投资计划可分为总体计划和年度计划，总体计划重在明确项目合作期限内拟实施的所有子项目清单、投资峰值、分期开发计划等；年度计划重在明确该年度拟实施的子项目、拟完成的投资额、进度计划等内容。同时，合同中须明确约定社会资本方可调整投资计划的情形，示例如下：

（1）合作范围内的城市规划和土地利用规划等未及时批复或发生重大变化，导致本项目建设内容和建设进度等发生变化；

（2）土地征收、房屋拆迁补偿安置、土地指标办理等工作未按照建设计划确定的进度实施完成，对项目建设进度和土地出让计划产生严重影响；

（3）因政府方原因未能及时落实相关项目的环评、立项、报批报建等工作，影响项目后续建设或竣工验收等工作；

（4）因政府方原因未能按照双方约定的土地出让计划完成项目合作区域内可出让经营性建设用地的土地出让工作；

（5）政府方未能及时、足额支付项目公司相关协议款项；

（6）因不可抗力或法律变更导致项目投融资、工程建设、产业发展等工作推进发生困难；

（7）双方一致认可的其他情形。

三、 项目融资1. 融资交割

风险描述：融资交割的时限过短，可能导致社会资本违约。PPP项目合同中一般会约定社会资本的融资交割义务和时间限制，例如合同签订后3个月内完成融资交割。项目融资受限于很多客观条件，如约定过于严格，很容易导致社会资本违约。

审核建议：（1）约定较长的融资交割义务完成时间，例如6个月以上；（2）约定免责条件，非因社会资本方原因导致融资交割未按时完成的情形除外；（3）争取删除融资交割未按时完成的罚则，例如终止合同、扣除保函、违约金等。（4）对于非PPP项目，由于难以取得银行项目贷款，合同中一般不宜约定融资交割条款。

2. 政府融资支持

风险描述：有的项目要求社会资本无条件承担融资责任，甚至在项目合规性存在问题的情况下，要求社会资本提供融资担保或增信，或自行筹集建设资金。如未明确约定政府方提供融资支持的义务，将导致社会资本融资责任过重，甚至可能触发违约责任条款。

审核建议：（1）项目合同中应明确约定政府提供融资支持的义务，至少须包括提供融资所需的合法合规性文件（如立项、可研、规划、用地、环评、PPP项目“两评一案”、纳入财政部PPP项目管理库、纳入中长期财政规划等）。（2）需特别说明的是，投资回报主要来源于土地出让收益的片区综合开发项目，合法合规性存在瑕疵，难以从银行获得项目贷款。此类项目，难以依赖政府提供的融资支持，须客观评估银行短贷、供应链金融、融资租赁等其他融资渠道的可能性，并通过滚动开发控制投融资风险。

3. 融资担保

风险描述：项目融资不足或无法落地时，社会资本可能需提供担保或其他增信措施。即使合同中未约定社会资本提供融资担保的义务，如约定融资责任完全由社会资本承担，在项目融资无法落地时，社会资本也可能需提供具有担保性质的流动性支持函，存在一定的合规风险。

审核建议：（1）项目合同中不宜约定社会资本为项目融资提供担保的内容，并应明确社会资本在项目合法合规条件具备的前提下负责落实项目融资。（2）非PPP模式的政企合作项目，普遍存在项目融资困难，社会资本可能不得不以出具承诺函、流动性支持函等方式获取银行融资，但这种方式存在较大的合规风险。相关函件中，不宜出现“如项目公司无法按时还本付息，社会资本应对项目公司提供流动性支持”等类似表述，可写作“社会资本应协助项目公司筹集资金”。（3）如必须提供担保或增信，应明确各股东方均按股权比例提供。

四、 工程建设1. 前期工作

风险描述：社会资本中标签约之前，政府方已经组织实施的前期工作及相关费用，一般都将转交社会资本负责。如项目合同中对移交方式、责任划分、费用承担等事项约定不清，可能导致后续产生争议及损失。特别是，政府方以现汇方式正在实施的子项目，纳入政企合作的投资项目包范围内，可能存在移交手续合规性欠缺、已完工作确认不清晰、承继范围和费用承担不明确等风险。

审核建议：项目合同中应对前期工作的处理方式作出明确约定。（1）对于正在执行的合同，应约定由政府方、项目公司、第三方签订三方协议，将政府方的合同权利义务转让给项目公司，由项目公司直接对第三方支付费用，第三方向项目公司提供增值税发票。（2）对于已经执行完毕的合同，应约定政府方将相关工作成果、票据等资料提供给项目公司，项目公司向政府方支付相关费用，并计入项目总投资；由此造成增值税无法抵扣的税费损失，应约定由政府方承担。（3）前述正在执行和已经执行完毕的合同及相关费用，应争取在项目合同中列出明细并作为合同附件。（4）对于政府方以现汇方式正在实施的子项目，如纳入政企合作的投资项目包范围内，应签订子项目实施主体变更协议，由政府方履行项目立项主体变更等合法合规性手续，安排审计机构对已完工作进行审计确认并计入项目总投资，主体变更协议签订前的债权债务、质量安全等事项均由政府方负责。

2. 征地拆迁

风险描述：政府方征地拆迁滞后，影响项目建设进度；征地拆迁费用超支，影响投资控制；征地拆迁责任主体不明，导致执行中扯皮。特别是，有的项目政府方将已实施的征地拆迁相关费用，以前期工作费用的名义，要求社会资本在中标后短期内一次性支付，可能大大增加社会资本的资金压力。

审核建议：（1）项目合同中应约定，如征地拆迁滞后影响项目建设进度，相应顺延工期，由此增加的费用计入总投资。（2）如由此导致工期延误超过一定期限（如180天），社会资本可终止实施相关子项目。（3）明确征地拆迁费用的上限，超出部分由政府方承担。（4）项目范围较大、路线较长时，应明确约定政府方负责确定征拆实施主体的义务，必要时可签订三方征地拆迁协议，但应避免由社会资本或项目公司负责征地拆迁。（5）对于政府方在社会资本中标前已实施的征地拆迁相关费用，应纳入具体子项目的投资概算，并在项目融资落地后，依据投资建设计划按比例分批支付。

3. 建设用地供应

风险描述：合同约定的建设用地供应方式约定不明确，导致项目公司难以取得项目用地使用权，影响项目建设运营。特别是经营性用地，按照法律规定一般要履行招标拍卖挂牌出让程序，如社会资本在投资人招标阶段中标，但在土地公开出让阶段未竞得土地，可能对项目造成严重不利影响。

审核建议：项目合同中应结合项目用地性质的特点，明确约定土地供应方式。（1）符合《划拨用地目录》的，原则上应以划拨方式供应。（2）符合协议出让条件的，原则上应以协议出让方式供应，由双方协商确定土地出让价格。（3）必须招拍挂出让的，如能在投资人招标阶段一并实施土地出让程序，应尽量进行一次性招标。（4）如投资人招标阶段不具备土地出让条件，且取得土地使用权是项目实施的前提条件，应明确政府方按照合同约定的价格和条件供应土地的义务，以及项目公司未能取得土地时的终止补偿机制。（5）如项目大部分用地都属划拨方式供应，只有部分经营性用地须招拍挂出让，如高速公路项目的加油站用地，应明确政府方确保项目公司取得土地使用权的义务。（6）经营性子项目的土地使用权期限应与项目合作期限保持一致，如土地使用权期限超过项目合作期限，不宜约定在项目合作期限届满时将土地使用权无偿移交给政府方，无偿移交不符合国有资产交易的监管要求。

4. 工程直接委托

风险描述：社会资本采购方式选择不当，导致社会资本联合体成员中具备相应资质的单位，不能直接取得项目勘察设计施工任务。

审核建议：（1）如要通过社会资本采购程序一并取得勘察设计施工任务，应当采用公开招标的采购方式，并且在合同中明确约定，由项目公司与社会资本联合体中具备资质的成员直接签订工程承包合同，不再另行招标。（2）前述情形主要适用于以特许经营、PPP模式实施的项目，法律依据在于《招标投标法实施条例》第九条规定，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标”。对于以“投资人+EPC”等其他非标模式实施的项目，严格来说应当在具备现汇项目招标条件的前提下，才能进行一体化招标。（3）特许经营及PPP模式的项目，如不再进行设计施工招标，设计施工单位均应出资；其他模式的项目，并无明确规定要求承担设计施工任务的联合体成员必须出资。（4）合同中应避免约定只能由联合体成员实施相关工程，这是社会资本的权利而非义务，必要时项目公司可通过招标另行选择具备资质的工程承包人。

5. 工程监理

风险描述：政府方自行选择监理单位，签订监理合同，并要求项目公司先将监理费支付给政府方，由政府方直接支付给监理单位。这可能导致监理单位不受控，对项目实施造成不利影响。

审核建议：在项目合同中约定，由项目公司在政府方的监督下以公开招标方式选择监理单位，或由政府方与项目公司联合招标选聘监理单位，签订三方协议，由项目公司直接向监理单位付费，费用计入项目总投资。

6. 工期延误

风险描述：因政府方原因（如征拆滞后、规划调整、开工条件不具备等）导致工期延误的情形，只顺延工期，不补偿社会资本相关损失，且未明确工期延误达到较长期限后的处理方式。这可能导致项目久拖不决，并给社会资本造成损失。

审核建议：在项目合同中约定，因政府方原因导致工期延误的，应当顺延工期，由此增加的费用计入项目总投资（政府付费类项目），或由政府方给予合理补偿（使用者付费类项目）；工期延误达到一定期限（如180天以上），项目公司有权终止合同（单一项目），或终止该子项目（包含多个子项目的情形）。

7. 工程变更

风险描述：政府方提出的工程变更，导致项目实际投资超出概算的一定比例（如3%）或者金额（如2亿元），由社会资本自行承担，不予调整政府付费金额。

审核建议：在项目合同中约定，因工程变更增加的费用，计入项目总投资，并据实调整政府付费金额（政府付费类项目）；或明确约定由政府方承担（使用者付费类项目）。如不得不约定此类条款，对于片区综合开发类项目，因工程变更导致投资增加的情形，可按照子项目概算的一定比例承担风险，避免按照项目整体或某类项目投资额的一定比例，尽可能控制工程变更导致的投资增加风险。

8. 材料调差

风险描述：因材料价格上涨导致实际投资超概算的情形，未约定概算调整及政府付费调整机制，导致社会资本自行承担相关风险。

审核建议：在项目合同中约定，建设期间人材机价格相比基期价格的变化幅度在一定比例（如±5%）之内，不予调整项目总投资；变化幅度超过该比例的，对超过部分据实进行调整。如为使用者付费项目，可探索通过调整付费标准、收费期限等方式解决。

9. 工程验收

风险描述：工程交竣工验收的机构、标准、期限等约定不明，导致工程完工后无法及时办理交竣工验收手续，无法及时进入运营期、付费期。

审核建议：在项目合同中对工程交竣工验收的机构、标准、期限等作出明确约定，特别是验收期限，建议明确：政府方应在收到项目公司验收申请报告后一定期限内（如30天）组织相关部门和单位进行交竣工验收，并应在一定期限内（如15天）完成；逾期未完成，视为验收合格。包含较多子项目的情形，应按照子项目分别进行交竣工验收，分别确定进入运营期、付费期的时间。

10. 成本确认

风险描述：政府付费类项目，投资建设成本确认的标准不明确、流程不清晰、时间不及时，导致投资建设成本得不到政府方的有效确认，难以作为确认政府付费金额和时间的基础依据。

审核建议：成本确认是政府付费类项目合同的核心条款，须明确约定成本确认的标准、流程、时间等关键要素。

（1）关于成本确认标准，包括可研估算、初步设计概算、施工图预算、竣工决算等多种情形，具体又可分为总价包干和据实结算两种方式：有的项目以概算总价包干控制，无论实际投资发生什么变化，都以概算作为政府付费依据，此时社会资本将承担较大的投资控制风险；有的项目虽将概算作为投资控制责任的上限，但依据合同认定的总投资超概算时，由政府方履行概算调整审批程序，政府付费以实际投资作为依据。

建议避免采用估算或概算总价包干的模式，推荐采用据实结算的模式，在合同中明确具体是以概算、预算或决算的哪一种作为成本确认依据，并且明确概算、预算的编制依据，以及定额下浮比例等事项。如不得不采用总价包干模式，需对估算、概算编制的合理性进行仔细评估，概算在招标时尚未批复的，争取由项目公司负责初步设计和概算编制。

（2）关于成本确认流程，关键在于须经哪些机构审核，最终以谁的审定结果为准，例如是否有跟踪审计、是否须经财政评审等，实践中有的项目合同约定不清晰，导致后期难以执行或须另行谈判。

建议在合同中明确投资成本确认流程各环节的审核机构、最终审定部门或方式，推荐以双方共同选聘的第三方审计机构认定结果为准。如因项目内容复杂无法在招标阶段的合同中约定详细的成本确认流程，建议明确后续另行签订相关补充协议。

（3）关于成本确认时间，一是成本确认的时间周期，有的按照自然年度，有的自某个时间节点起的12个月，有的在子项目竣工决算后一次性确认，须与项目成本及回报的支付安排相协调；二是成本确认的时间节点，即某个成本确认周期届满后，项目公司向政府方报送的成本确认申请，政府方应在多长时间内完成审核确认流程。如成本确认的周期和节点约定不明，将影响成本确认和政府付费的及时性，可能对投资收益构成较大不利影响。

对此，需根据项目的性质和特点约定。PPP项目，一般只能在进入运营期后才能回款，此时成本确认时间周期应为项目建设至竣工验收完成，成本确认时间节点应为竣工验收后的一定时间（如30天）。非PPP模式的综合开发项目，如以滚动开发方式实施，投资成本确认时间周期往往为某个自然年度，时间节点为当年初的某个时间点前（如3月底前）对上一年度完成的投资成本进行确认。但实践中一些非PPP模式的综合开发项目，也采用类似PPP模式的成本确认机制，在子项目竣工决算之后才进行付费，不利于通过滚动开发控制投资风险，应尽量避免。

五、 运营服务1. 开始运营

风险描述：开始运营的时间节点和运营条件约定不明，可能导致项目无法及时进入运营收费期，影响项目投资回报。

审核建议：开始运营的时间节点，在不同类型的项目中意义有所区别。（1）政府付费类项目，开始运营的时间与项目竣工的时间基本一致，与政府付费时间也基本一致，应明确约定在项目竣工验收的次日即进入运营期、付费期。（2）使用者付费类项目，项目竣工后并不一定当然具备运营收费的条件，可能还需履行相应的收费许可审批程序，应明确约定政府方及时办理相关审批手续，确保项目具备运营条件的义务。（3）片区综合开发项目，往往包含多个不同类型的子项目，应根据子项目特点分别进入运营期，不宜在项目全部竣工后才开始运营。（4）对于因政府方原因导致项目无法及时开始运营的情形，应约定运营期相应顺延，增加的费用由政府方承担，政府付费类项目可约定视为开始运营。

2. 运营成本

风险描述：运营成本的承担方式约定不合理，实际发生的运营成本得不到政府方足额确认，导致社会资本自行承担相关风险。

审核建议：（1）项目合同中关于运营成本的确定方式主要有以下几种：一是由社会资本在投标时报出各年度的运营成本预期金额，或者按照子项目工程费的一定比例（如1%）确定运营成本，限额之内据实支付，超出部分由社会资本自行承担；二是政府方不支付运营成本，由社会资本通过可用性付费或使用者付费予以弥补，或者使用者付费不足以弥补的部分，由政府方提供缺口补助；三是按照经政府认可的运营方案，以经审计的实际运营成本作为确定运维绩效服务费的依据。（2）建议争取在项目合同中约定，以经审计的实际运营成本作为确定运维绩效服务费的依据，如相关子项目具备使用者付费基础，则运营成本与使用者付费之间的差额，由政府方补足。（3）如必须约定具体的运营成本预期金额，应在合同中约定相应的调价机制，按照一定的年度增长比例，或根据物价指数年度变化情况调整运营成本。并且，此时需对运营成本包含的内容作出明确限定，如是否包含大中修、移交前的恢复性大修等。（4）在合同中明确，因政府方提高运营维护标准等非社会资本原因增加的运营成本，由政府方承担。

3. 运营服务外包

风险描述：合同关于运营服务外包的约定，不符合有关政策要求，或政府方对运营服务外包供应商的选择干预过多，影响后期执行。

审核建议：（1）正确理解运营服务外包的政策法规。对于PPP项目，根据财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），合同中不能弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不能约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。这里的问题在于如何理解其中的“运营责任”。有的认为，社会资本必须自行负责运营，不得外包给第三方；有的认为，这里并未完全禁止运营服务外包，外包只是将具体工作委托第三方实施，但责任仍由项目公司或社会资本承担，所禁止的是社会资本将运营完全转包给其他方的情形。第二种说法比较合理，而且实践中项目合同普遍对运营服务外包作出了约定。（2）合同中不宜对运营服务外包作过多限制，不宜约定政府方指定或审批运营服务供应商，应约定由项目公司自行通过招标选择运营服务供应商，报政府方备案。

4. 更新改造

风险描述：项目运营过程中可能需要进行更新改造并追加投资，如合同中约定不明或约定由社会资本自行承担，将增加社会资本投资风险。

审核建议：在项目合同中对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、投资控制、补偿方案等进行约定，避免一概由项目公司筹措资金且不予补偿。如高速公路项目车流量达到设计饱和交通量时，政府方可要求项目公司进行改扩建，负责资金筹措和建设实施，增加的投资额由政府方按本项目收益率及边界条件予以相应补偿。

六、 项目移交1. 移交方式

风险描述：项目合作期满，一般均需无偿移交政府方，如移交方式约定不符合国资监管相关规定，将导致难以执行。

审核建议：政企合作项目的移交方式，主要包括资产移交和股权移交两种，具体选择何种方式，需结合项目资产权属相关约定统筹考虑。（1）如合同约定项目资产的所有权属于政府，社会资本/项目公司在合作期内享有管理权、使用权、收益权，则合作期满仅是将项目的管理权移交政府，基本不涉及资产权属的变更。此时，可采用资产移交、注销项目公司的方式。（2）如合同约定项目资产的所有权属于项目公司，则合作期满移交时，无论采用资产移交还是股权移交的方式，都将涉及国有资产交易，需履行资产评估、进场交易等程序，难以无偿移交。（3）特别是有些情况下，尽管社会资本在合作期满后退出，政府方仍需要保留项目公司作为经营主体。此时，建议考虑采用股权移交的方式，避免资产转让的税费负担。为规避国有资产交易程序中的评估溢价问题，可在公司章程中约定，社会资本实现约定投资收益之后，不再享有项目公司分红及剩余财产分配的权利。

2. 恢复性大修

风险描述：政府付费类和可行性缺口补助类的项目，移交前恢复性大修的费用承担约定不明，可能导致社会资本自行承担相关风险。

审核建议：在项目合同中约定，移交前恢复性大修的费用，纳入最后一个年度的运维绩效服务费。使用者付费类项目，需明确移交前恢复性大修的具体标准，避免产生过高的修复费用。

七、 回报机制1. 绩效评价

风险描述：绩效评价标准不明确、频率过高、罚则过重，未建立有效的整改和异议机制，难以有效控制绩效评价扣款风险，影响社会资本投资回报的实现。

审核建议：绩效评价机制是政企合作项目中应对隐性债务风险的重要措施，无论是否采用PPP模式实施，均应在项目合同中作出适当约定。

对于PPP项目，财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》对绩效评价有明确规定，应注意结合实际在合同中约定如下内容：（1）绩效评价标准作为项目合同的附件，后续如需调整应经双方协商一致；（2）建设期绩效评价的时间和频率，应结合子项目竣工验收进行一次性评价，不宜按年度进行多次评价；（3）建设期绩效评价扣款金额，应有明确的上限（如子项目工程费的1%），以之为基数根据绩效评价系数确定扣款金额；（4）建设期绩效评价扣款金额可在后续第一期政府付费中扣除，也可以违约金的名义单独支付，但不能将其在项目总投资中核减，避免影响运营期可用性服务费的支付基数；（5）运营期绩效评价结果与可用性服务费支付的挂钩比例，PPP项目的挂钩比例不超过30%，非PPP项目则没有明确规定，可约定较低的挂钩比例（如10%）；（6）使用者付费类项目的绩效评价，一般可通过违约金的形式体现，不宜将评价结果与收费期限和收费标准挂钩；（7）绩效评价发现的问题，应给予项目公司至少一次整改机会，整改合格后不予扣款；（8）项目公司对绩效评价结果有异议的，应通过第三方机构评估认定。

对于非PPP项目，没有关于绩效评价的明确规定，可结合项目实际参照PPP有关规则进行约定，有时并不需要针对每个子项目建设期单独进行绩效评价，而是按照年度对项目公司建设运营的整体情况进行评价，弱化绩效评价对政府付费的影响程度。

2. 使用者付费

风险描述：使用者付费类项目，实际收费水平不达预期，甚至难以覆盖投资建设运营成本；可行性缺口补贴类项目，约定了由社会资本自担风险的预估使用者付费金额或使用量区间，如使用者付费不足，由社会资本自担风险。

审核建议：使用者付费不足的风险，正常履约情况下应由社会资本自行承担，需在投标报价阶段客观评估。合同中需注意的是，如因政府方原因导致使用者付费受到影响，应当对社会资本进行补偿。例如综合开发类项目，如使用者付费相关的子项目被取消，或缩减规模，则应调整预估使用者付费金额，增加政府补贴或另行安排其他使用者付费项目予以补足。

3. 土地出让收入

风险描述：片区综合开发项目，如区域内新增土地出让收入不足以覆盖投资成本及回报，或因政策变化导致土地出让收入无法作为支付资金来源，可能导致社会资本重大投资损失。

审核建议：土地出让收入不足是片区综合开发项目的核心风险之一，特别是当前普遍采用的区域自平衡模式，往往约定政府方支付豁免条款。从项目合同层面至少需注意以下内容：（1）合作范围内的规划需已经批复或基本确定，并应明确将规划调整作为投资建设计划调整的事由；（2）应在项目合同中约定，合作区域内可出让经营性用地的面积、土地性质、出让计划，如无法达到约定规模，社会资本有权调整投资建设计划；（3）如签约时无法确定具体年度出让计划，应约定后续土地出让的时序和价格等事项须由双方协商确定，并依据土地出让计划制定、调整投资建设计划；（4）如最终审批通过的土地出让计划与双方协商情况不一致，社会资本应有权调整投资建设计划；（5）土地出让收入扣除刚性计提金额之后，应当全部用于支付社会资本投资成本及回报，在社会资本投资成本及回报完全实现之前不得挪用。总的来说，应按照“以收定支”的原则设计相关合同条款，实现投资建设计划与土地出让计划的匹配，尽可能控制投资风险。

关于土地出让收入作为社会资本回报支付资金来源的问题，目前的政策法规并未完全禁止。虽然依据相关文件（如财综〔2016〕4号文、财金〔2016〕91号文），社会资本的收益不得与土地出让收入挂钩。但从司法实践来看，这里的“挂钩”主要是指“土地溢价分成”的模式。涉及“土地溢价分成”模式的合同约定，早些年最高人民法院的判例曾普遍认定合同有效，但近年来多个判例认定合同无效。其主要理由是，法律规定的土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出，溢价分成的约定与土地出让收入的法定使用范围明显不符，变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为，明显损害国家利益和社会公共利益。但是，只要合同约定的社会资本回报符合《国有土地使用权出让收支管理办法》等文件规定的土地出让收入使用范围，如征拆费用、工程建设费用、财务成本等，均具有法律效力。需说明的是，这里关于土地溢价分成合同效力裁判结果的变化，并不是因为法律规定发生了变化，只是法院的裁判尺度发生了变化。

另外，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）规定，“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”，主要是对以预期土地出让收入作为还款来源的融资进行限制，但对于以土地出让收入作为社会资本投入资金的回报来源，则并未禁止。

4. 回报计算与支付

风险描述：投资回报的计算与支付安排中，支付周期过长，导致项目难以实现滚动开发，影响资金周转效率。比较典型的是PPP项目的回报模式，建设期没有投资收益，运营期也要通过至少10年以上的周期，按照等额本息或等额本金的计算方式，缓慢回收投资。有的甚至在所有子项目建设期完成以后，才开始付费。实践中有些以特许经营模式包装的非PPP项目，也采用前述回报模式，不利于控制项目投资风险。

审核建议：（1）综合开发项目如采用PPP模式，难以在建设期取得投资回报，至少应按照子项目分别进入运营期并开始付费；（2）如采用非PPP模式，应按照滚动开发模式约定投资回报计算与支付安排，原则上以当年度实际完成的投资额为基数，在下一年度支付投资成本及约定回报；（3）对于以特许经营模式实施的非PPP项目，尽管发改委制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但其中并不存在类似PPP项目回报机制的限制，应争取采用滚动开发的回报模式。

八、 保障机制1. 逾期支付

风险描述：政府方未按合同约定付费时，违约金过低或未约定违约金，变相鼓励政府逾期支付；未针对政府逾期支付建立有效的刹车和退出机制，导致无法及时暂停或终止投资。

审核建议：在项目合同中约定，政府方未按时付费时，应按照一定标准（如每日万分之五，至少应高于投资回报率）支付违约金；逾期超过一定时间（如180天）后，社会资本有权终止合同。需特别注意的是，有的城综开发项目中，合同约定的支付条件比较宽松，政府方应付未付金额可以滚动到下期支付，此时难以认定为政府方违约，难以触发刹车和退出机制。对此，建议至少应约定政府方应付未付金额累积达到一定比例或金额时，社会资本有权暂停项目投资建设，直至终止合同。

2. 提前终止

风险描述：提前终止事由限制过多，终止补偿标准过低或者约定不明，导致社会资本难以及时足额获得提前终止补偿金。

审核建议：在项目合同中约定，政府方违反合同约定，社会资本方可通知政府方在一定期限内（如30天）纠正违约行为，如政府方在规定时间内仍未纠正，社会资本方可终止合同。并且针对社会资本违约、政府违约、法律变更、政府行为不可抗力，区分建设期、运营期，分别进行约定补偿标准，具体金额由双方共同委托的审计或评估等中介机构予以认定，并应在中介机构出具认定报告之日起一定时间内（如180天）完成支付。补偿标准示例如下：

序号

提前终止情形

补偿标准

1

社会资本违约

建设期终止时，为A1-B

运营期终止时，为A2-B

2

政府违约

建设期终止时，为A1+B

运营期终止时，为A2+B

3

法律变更、政府行为

建设期终止时，为A1

运营期终止时，为A2

4

不可抗力

建设期终止时，为A1-（C-D）/2

运营期终止时，为A2-（C-D）/2

A1：项目公司尚未收回的投资建设成本及约定回报。

A2：项目公司尚未收回的投资建设运营成本及约定回报。

B：按照合同约定，违约方应向守约方支付的违约金。

C：发生不可抗力情形后，经评估认定的项目直接损失。

D：发生不可抗力情形后，项目公司实际获得的保险赔款。

3. 法律变更

风险描述：法律变更的范围约定不明，风险分配机制约定不合理，可能导致社会资本在因法律变更受损时无法得到合理补偿。

审核建议：（1）法律变更的范围不宜过于狭窄，应包括法律、行政法规、司法解释、地方性法规、规章、规范性文件等，在合同生效以后发生变化的情形。（2）法律变更应区别为政府方可控的法律变更，与政府方不可控的法律变更。前者属于政府违约情形，视其具体影响，社会资本应有权要求增加费用、延长工期。后者虽不属于政府违约情形，但原则上也应属于政府方应当承担的风险，应对社会资本的损失做出合理补偿。（3）有的合同将政府方不可控的法律变更作为不可抗力处理，关键在于合同对不可抗力的风险分担机制如何约定。如约定不可抗力的风险由双方共同承担，则不宜将其作为不可抗力处理。如将不可控的法律变更作为政治不可抗力，由政府方承担风险，则可作为不可抗力处理。

4. 不可抗力

风险描述：不可抗力的范围约定不明，风险分配机制约定不合理，可能导致社会资本在因不可抗力受损时无法得到合理补偿。

审核建议：（1）在政企合作项目合同中，不可抗力一般可分为自然不可抗力与政治不可抗力。前者主要包括台风、冰雹、地震、海啸、 洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；有时也包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。后者主要包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更等。为避免混淆，建议在不可抗力条款仅就自然不可抗力作约定，政治不可抗力在政府方不可控的法律变更相关条款进行约定。（2）关于不可抗力的风险分担机制，根据财政部有关政策文件规定，不可抗力风险由政府和社会资本合理共担，不宜约定由受损一方自行承担。

5. 争议解决

风险描述：争议解决方式选择不当，导致发生纠纷时不能较好维护自身合法权益。

审核建议：（1）建议选择项目所在地人民法院作为争议解决机构，不宜选择仲裁方式。仲裁方式一裁终局，且仲裁员素质比较一般，难以有效维护合法权益。政企合作项目合同标的额普遍较大，诉讼时受理法院层级较高，并且可以上诉、申请再审，可超出当地法院管辖范围，有利于维护社会资本合法权益。（2）近年来政企合作项目合同被法院认定为行政协议的情形逐渐增多，行政协议约定的仲裁条款无效。