安全生产标准化工作的历史、现状和前景

一、安全生产标准化的发展历史

　　八十年代初期，煤炭行业事故持续上升，为此原煤炭部于1986年在全国煤矿开展“质量标准化、安全创水平”活动，目的是通过质量标准化促进安全生产，认为安全与质量之间存在着相辅相成、密不可分的内在联系，讲安全必须讲质量。有色、建材、电力、黄金等多个行业也相继开展了质量标准化创建活动，提高了

企业安全生产水平。

　　2003年10月，国家安全监管局和中国煤炭工业协会在黑龙江省七台河市召开了全国煤矿安全质量标准化现场会，提出了新形势下煤矿安全质量标准化的内容，会后出台的《关于在全国煤矿深入开展安全质量标准化活动的指导意见》，提出了安全质量标准化的概念。

　　2004年，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）提出了在全国所有的工矿、商贸、交通、建筑施工等企业普遍开展安全质量标准化活动的要求。国家安全监管局印发了《关于开展安全质量标准化活动的指导意见》，煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金、机械等行业、领域均开展了安全质量标准化创建工作。随后，除煤炭行业强调了煤矿安全生产状况与质量管理相结合外，其他多数行业逐步弱化了质量的内容，提出了安全生产标准化的概念。

　　二、安全生产标准化的内涵及作用

　　安全生产标准化要求生产经营单位分析生产安全风险，建立预防机制，健全科学的安全生产责任制、安全生产管理制度和操作规程，各生产环节和相关岗位的安全工作符合法律法规、标准规程的要求，达到和保持一定的标准，并持续改进、完善和提高，使企业的人、机、环始终处在最好的安全状态下运行，进而保证和促进企业在安全的前提下健康快速发展。

　　目前，我国进入以重工业快速发展为特征的工业化中期,工业高速增长,加剧了煤、电、油、运等紧张的状况,加大了事故风险，处于事故易发期，安全生产工作的压力很大。如何采取适合我国经济发展现状和企业实际的安全监管方法和手段，使企业安全生产状况得以有效控制并稳定好转，是当前安全生产工作的重要命题之一。安全生产标准化体现了“安全第一、预防为主、综合治理”的方针和“以人为本”的科学发展观，强调企业安全生产工作的规范化、科学化、系统化和法制化，强化风险管理和过程控制，注重绩效管理和持续改进，符合安全管理的基本规律，代表了现代安全管理的发展方向，是先进安全管理思想与我国传统安全管理方法、企业具体实际的有机结合，将全面提高企业安全生产水平，从而推动我国安全生产状况的根本好转。

　　（一）安全生产标准化是全面贯彻我国安全生产法律法规、落实企业主体责任的基本手段

　　各行业安全生产标准化考评标准，无论从管理要素到设备设施要求、现场条件等，均体现了法律法规、标准规程的具体要求，以管理标准化、操作标准化、现场标准化为核心，制定符合自身特点的各岗位、工种的安全生产规章制度和操作规程，形成安全管理有章可循、有据可依、照章办事的良好局面，规范和提高从业人员的安全操作技能。通过建立健全企业主要负责人、管理人员、从业人员的安全生产责任制，将安全生产责任从企业法人落实到每个从业人员、操作岗位，强调了全员参与的重要意义，进行全员、全过程、全方位的梳理工

作，全面细致地查找各种事故隐患和问题，以及与考评标准规定不符合的地方，制定切实可行的整改计划，落实各项整改措施，从而将安全生产的主体责任落实到位，促使企业安全生产状况持续好转。

　　（二）安全生产标准化是体现先进安全管理思想、提升企业安全管理水平的重要方法

　　安全生产标准化是在传统的质量标准化基础上，根据我国有关法律法规的要求、企业生产工艺特点和中国人文社会特性，借鉴国外现代先进安全管理思想，强化风险管理，注重过程控制，做到持续改进，比传统的质量标准化具有更先进的理念和方法，比国外引进的职业安全健康管理体系有更具体的实际内容，形成了一套系统的、规范的、科学的安全管理体系，是现代安全管理思想和科学方法的中国化，有利于形成和促进企业安全文化建设，促进安全管理水平的不断提升。

　　（三）安全生产标准化是改善设备设施状况、提高企业本质安全水平的有效途径

　　开展安全生产标准化活动重在基础、重在基层、重在落实、重在治本。各行业的考核标准在危害分析、风险评估的基础上，对现场设备设施提出了具体的条件，促使企业淘汰落后生产技术、设备，特别是危及安全的落后技术、工艺和装备，从根本上解决了企业安全生产的根本素质问题，提高企业的安全技术水平和生产力的整体发展水平，提高本质安全水平和保障能力，如浙江省在采石场考核标准中，将中深孔爆破等作为基本条件，极大改善了采石场的安全条件，伤亡事故持续大幅度下降。

　　（四）安全生产标准化是预防控制风险、降低事故发生的有效办法

　　通过创建安全生产标准化，对危险有害因素进行系统的识别、评估，制订相应的防范措施，使隐患排查工作制度化、规范化和常态化，切实改变运动式的工作方法，对危险源做到可防可控，提高了企业的安全管理水平，提升了设备设施的本质安全程度，尤其是通过作业标准化，杜绝违章指挥和违章作业现象，控制了事故多发的关键因素，全面降低事故风险，将事故消灭在萌芽状态，减少一般事故，进而扭转重特大事故频繁发生的被动局面。

　　（五）安全生产标准化是建立约束机制、树立企业良好形象的重要措施

　　安全生产标准化强调过程控制和系统管理，将贯彻国家有关法律法规、标准规程的行为过程及结果定量化或定性化，使安全生产工作处于可控状态，并通过绩效考核、内部评审等方式、方法和手段的结合，形成了有效的安全生产激励约束机制。通过安全生产标准化，企业管理上升到一个新的水平，减少伤亡事故，提高企业竞争力，促进了企业发展，加上相关的配套政策措施及宣传手段，以及全社会关于安全发展的共识和社会各界对安全生产标准化的认同，将为达标企业树立良好的社会形象，赢得声誉，赢得社会尊重。

　　（六）安全生产标准化是建立长效

机制、提高安全监管水平的有力抓手

　　安全生产标准化要求企业各个工作部门、生产岗位、作业环节的安全管理、规章制度和各种设备设施、作业环境，必须符合法律法规、标准规程等要求，是一项系统、全面、基础和长期的工作，克服了工作的随意性、临时性和阶段性，做到用法规抓安全，用制度保安全，实现企业安全生产工作规范化、科学化。开展安全生产标准化工作，对于实行安全许可的矿山等行业，可以全面满足安全许可制度的要求，保证安全许可制度的有效实施，最终能够达到强化源头管理的目的；对于冶金、有色、机械等无行政许可的行业，完善了监管手段，在一定程度上解决了监管缺乏手段的问题，提高了监管力度和监管水平。

　　三、安全生产标准化的工作现状

　　（一）国务院总体部署，总局指导推动

　　《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》对安全生产标准工作作出了总体部署，要求“制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质量工作标准。企业生产流程各环节、各岗位要建立严格的安全生产质量责任制。生产经营活动和行为，必须符合安全生产有关法律法规和安全生产技术规范的要求，做到规范化和标准化。”

国家安全监管局下发了加强安全生产标准化工作的指导意见，组织召开了各省级安全监管部门和中央企业安全管理部门参加的安全生产标准化宣贯会议，并多次在创建、运行安全生产标准化成效显著的企业召开安全生产标准化工作现场会，介绍地方安全监管部门推动及企业创建安全生产标准化的经验，用事实、成果和经验推动安全生产标准化工作，如2004年在中铝河南分公司召开了非煤矿山和相关行业安全生产标准化现场会、2009年在武汉钢铁（集团）公司召开了冶金、机械等行业安全生产标准化现场会。

　　（二）针对行业特点，加强制度建设

　　针对行业特点、生产工艺特征，国家安全监管总局组织力量，制订了煤矿、金属非金属矿山、冶金、机械等行业的考核标准和考评办法，初步形成了覆盖主要行业的安全生产标准化考核标准和评分办法。煤矿考核评级办法分为采煤、掘进、机电、运输、通风、地测防治水等六个专业，同时要求满足矿井百万吨死亡率、采掘关系、资源利用、风量及制定并执行安全质量标准化检查评比及奖惩制度等方面的规定；金属非金属矿山通过国际合作，借鉴南非的经验，围绕建设安全生产标准化的14个核心要素制定了金属非金属地下矿山、露天矿山、尾矿库、小型露天采石场安全生产标准化评分办法；

危险化学品采用了计划（P）、实施（D）、检查（C）、改进（A）动态循环、持续改进的管理模式，烟花爆竹分为生产企业和经营企业两部分，制订了考核标准和评分办法；冶金行业制订了炼铁、炼钢单元的考评标准，并正在起草烧结、焦化、轧钢等主要工艺单元的考评标准；机械制造企业分为基础管理考评、设备设施安全考评、作业环境与职业健康考评。各地对相关考核标准作了分解细化，提出了实施细则，增强了标准的针对性和可操作性。有色、水泥、烟草等行业的考评标准也正在制订之中。

　　（三）出台配套措施，积极推动工作

　　各地高度重视，突出重点，稳步推进，摸索出了一些行之有效的经验和办法。部分省（区、市）专门成立了安全生产标准化领导小组，加强组织领导，明确各方面的职责；浙江省一些地市把安全生产标准化创建活动作为对各地政府安全生产目标考核、责任制考核的重要内容，并作为参评全省安全生产红旗单位、先进单位的基本条件之一；安排专项经费用于安全

生产标准化工作。部分地区出台了有利于推动安全生产标准化发展的奖惩规定，如取得安全生产标准化证书的企业在安全生产许可证有效期届满时，可以不再进行安全评价，直接办理延期手续；在实施安全生产风险抵押金制度中，其存储金额可按下限缴纳；在安全生产评优、奖励、政策扶持等方面优先考虑，如宁波市鄞州区近三年奖励达标企业约1000万元。对达不到安全生产标准化建设要求的企业，取消其参加安全评优和奖励资格等。这些措施提高了企业开展安全生产标准化工作的积极性，有力推动了安全生产标准化创建工作。

　　（四）积极开展工作，取得初步成果

　　在相关行业安全生产标准化文件下发后，各地企业尤其是中央企业积极参加宣贯培训，组织文件学习，按照相关规定，对照标准严格自评，全面、系统地排查事故隐患，对发现的安全隐患，及时、认真地进行整改，并依托外部技术力量进行考评，达到了安全生产标准化的要求。目前，通过国家安全监管总局公告的安全生产标准化一级企业有：金属非金属矿山35家；冶金企业12个家；机械制造企业142家，另有41家企业待审批。各地还有一大批企业通过了二级、三级标准化企业评审，如浙江省上虞市危化企业安全生产标准化参与率达100%，75家取得安全生产许可证的危险化学品企业中有39家达标，其他36家未达标企业中有29家已申报评审。

　　四、安全生产标准化存在的问题

　　安全生产标准化工作虽然取得了一定成绩，积累了经验，但在推动和创建中仍存在以下几个方面的问题：

　　（一）思想认识不够统一，重视程度不平衡

　　一些地方安全监管部门人手少、力量不足，将大部分精力放到应付集中整治、大检查等轰轰烈烈的工作和事故救援、调查处理等应急工作上，忽视了安全生产标准化等基础性、长期性工作的重要性。一些企业认为创建安全生产标准化耗时、耗力、耗财，投入多而不能在短期内取得直接经济效益，又不是政府强制性的工作，采取消极应付的态度。

　（二）工作缺乏连续性，推进力度不大

　　安全生产标准工作的特性决定了需要一个不断宣传、发动，逐步推广、提高的过程，不可能在短时间内就全面铺开。一些地方和企业感觉安全生产标准化工作像一阵风，缺乏持续不断、大力推进的态度。随着总局阶段性工作重点的变化，安全生产标准化工作的部署时断时续、时紧时松、时冷时热，每年的要求不一样，于是一些地方和企业处于观望等待状态，影响了工作的深入开展。

　　（三）达标方式多样，规范程度不足

　　目前各行业推行的安全生产标准化存在着核心思想不一致、考评办法不统一、分级核准不统一、发牌发证单位不统一等问题。

　　一是核心思想不统一。金属非金属矿山、危险化学品等行业，运用了PDCA的闭环管理思想，重在建立一个动态循环的安全管理模式，持续改进企业的安全管理绩效；而煤矿、冶金、机械多采用安全检查表的方法，通过与考核标准对照，实时查找隐患并整改来达到标准要求。

　　二是考评办法不统一。金属非金属矿山在自评完成后，自行选择符合规定条件的考评机构进行外部考评。考评机构依据规范、相应评分办法要求组织专家进行考评，向企业提交标准化考评报告。企业根据考评结果，向具有相应的安全监管部门提出申请；冶金企业在自评完成后，由相应安全监管部门签署意见，向有关考评单位提出申请。考评单位组织专家组对企业进行评审，形成书面评审意见，由考评单位报相应安全监管部门；危险化学品、机械制造企业在自评完成后，向复评机构提出复评申请，复评机构按照评级标准的要求进行复评，向企业和安全监管部门提交复评报告；烟花爆竹企业在自评完成后，向当地安全监管部门提交书面考评申请，安全监管部门直接组织考评或委托具有烟花爆竹安全评价资质的中介机构进行考评，形成考评报告，报组织考评的安全监管部门公告。

　　三是分级核准不统一。煤矿分为三级：三级煤矿由公司（局）、重点产煤县或县（市）以上煤炭管理部门核准；二级由省（区、市）政府指定的部门或省级煤矿安全监察机构核准；一级由省（区、市）政府指定的部门或省级煤矿安全监察机构初评，报国家煤矿安全监察局核准。金属非金属矿山分为五级：四、五级标准评定工作，可视具体情况由各省局授权市、县级安全监管部门负责；各省级安全监管部门负责组织对达到三级及以下标准的矿山企业进行评定；国家安全监管总局负责组织对达到一、二级标准的矿山企业进行评定。

危险化学品、冶金、机械等行业分为三级：三级企业由市级安全监管部门核准；二级由省级安全监管部门核准；一级由国家安全监管总局核准。烟花爆竹分为一、二级及安全生产标准化达标企业：一级企业由省级安全监管部门核准，二级企业和安全生产标准化达标企业的考评申请，由市级安全监管部门核准。

　　四是发牌发证单位不统一。目前，煤矿、金属非金属矿山、烟花爆竹企业分别由相应的煤矿监察、安全监管部门发牌发证；而危险化学品、冶金、机械等行业由相应的安全监管部门公告，考评单位发牌发证。

　　上述问题造成了工作混乱，难以管理，同时企业对发牌发证单位的权威性和安全监管部门工作的统一性提出质疑。

　　（四）激励约束不到位，自愿程度不高

　　目前，安全生产标准化在法律法规层面缺乏有效支撑，难以依法强制推动，同时全国缺乏对企业开展安全生产标准化工作的激励和约束手段。在有行政许可的行业，总局提出了达标企业在安全生产许可证到期换证时可直接延期或免予现场审查，但无具体措施；在无行政许可的行业，未出台任何激励措施，导致多数企业主动创建安全生产标准化积极性不高。

　　（五）持续改进不落实，水平提升不明显

　　部分达到安全生产标准化的企业，在达标后就放松了安全生产管理，未能真正形成持续改进、不断提高的安全管理长效机制；部分企业在考评验收时，制度、台帐等表面文章做得较好，现场检查时集中突击完成整改，但安全生产责任制及相关制度仅停留在纸面上，没有真正落实，造成在一些地方、企业安全生产标准化建设一阵风，搞与不搞一个样，不能完全体现其效果。

　　五、全面推进安全生产标准化的建议

　　为全面有效地开展安全生产标准化工作，建议采取以下几个方面的措施。

　　（一）加强组织领导，统一规范管理

　　加强对安全生产标准化工作的统一组织领导，做好不同行业、领域安全生产标准化的协调工作，研究制订安全生产标准化的整体工作方案，明确工作思路，统一等级设置、评审程序、公告发牌等要求；制订安全生产标准化的通用规范，完善与之配套的行业考核标准和考评办法，形成一套完整的标准化工作文件，健康、有序地推进安全生产标准化工作。

　　（二）加强舆论宣传，提高思想认识

　　充分利用各种条件，采取各种形式，加大安全生产标准化工作宣传力度，大力宣传开展安全生产标准化工作的目的和意义，宣传安全生产标准化有关法律法规和政策，介绍好的做法和典型经验，营造浓厚的舆论氛围，不断提高社会各方面对安全生产标准化重要性的认识，增强工作的自觉性、主动性和创造性，树立达标企业有荣誉感、不达标企业有紧迫感，消除企业等待观望、畏难不动的思想，实现从“要我达标”到“我要达标”的转变。

　　（三）持续不断推动，积小胜为大胜

　　安全生产标准化是一项长期的、基础性工作，不可能一蹴而就，需要持续、稳步推进。无论每年安全生产的中心工作如何变化，安全生产标准化都应作为重点工作之一，少换频道，与日常监管工作有机结合起来，作为日常检查、专项整治、隐患排查的载体不变化，坚定不移地持续开展下去，切实抓出成效来。

　　（四）分类指导创建，全面推进工作

　　在制订安全生产标准化通用规范的基础上，加快各行业考评标准的起草、修订工作，扩大安全生产标准化的行业覆盖面，在各个行业开展安全生产标准化的试点和创建工作。根据安全生产状况、企业规模和行业类别，分类、分层次推动安全生产标准化。在有行政许可的行业，要强制开展安全生产标准化创建工作；在没有行政许可的行业，要通过相应的政策措施引导企业开展创建工作。对坚持不开展安全生产标准化、安全生产条件差的企业，要加大检查力度，通过“执法触动”，使企业认识到开展该项工作的紧迫感。通过试点示范的方式，发现和总结不同行业、企业的好经验、好做法，培育先进典型，树立一批安全生产标准化的“样板企业”、“样板车间”、“样板班组”等，发挥典型引路的作用。

　　（五）政策措施引导，形成推动合力

　　充分利用政策措施和经济杠杆的推动力和拉动力，把安全生产标准化与行政许可、监管监察执法、评优评先、保险费率等有机结合起来，制定相应的优惠激励政策，调动企业开展创建工作的积极性，推动安全生产标准化的广泛实施。如安全生产许可证到期时、处于安全生产标准化达标有效期内的企业，可以取消安全评价、现场审查等条件；安全生产标准化等级与风险抵押金缴纳、工伤保险费率、安全生产责任险费率、融资贷款等挂钩；把安全生产标准化工作作为表彰奖励的条件，在目标考核中增加安全生产标准化落实情况的内容；对达标企业进行行政处罚时取下限，对未达标企业处罚取上限等。

　　（六）加强创建服务，完善支撑体系

　　充分发挥中介服务机构、科研院所及专家在安全生产标准化工作的技术支撑作用，为企业安全生产标准化创建工作提供全方位的技术咨询服务，帮助企业解决在创建过程中存在的实际问题。制订相关行业安全生产标准化工作指南，提供典型、通用的安全生产责任制、规章制度、操作规程等，供企业根据自身特点和实际情况进行学习和参考，使小企业能够顺利加入到安全生产标准化创建工作中来。明确开展安全生产标准化技术咨询和考核评审单位的条件，并确定一批单位，加强对有关人员的业务培训，提高技术咨询和考评质量，全面促进安全生产标准化。