一、行政备案的概念及研究对象的界定。

不同于行政处罚、行政许可、行政强制等制度，行政备案目前在我国尚未形成明确统一的法律概念。2010年颁布的地方政府规章《广州市行政备案管理办法》是目前国内唯一对行政备案作出法律界定的立法。学界也尚未就行政备案形成明确统一的认识和理论。各地司法机关基于对行政备案的不同理解，也曾作出不同的裁判结论。课题组认为，有必要从语义分析入手，进而界定行政备案的概念。关于备案的定义，《现代汉语词典》表述为：“备案，是指向主管机关报告事由存案以备查考。” 《近现代辞源》的解释也基本相同：“向主管机关报告事由，存案以备查考。”

实践中，基于报备主体的不同，行政备案包括两类：一类是内部的行政备案，即下级行政机关向上级行政机关报送与行政管理有关的材料，上级行政机关对报送材料进行审查，以便及时发现和纠正下级行政机关违法、违纪行为的一种内部公务行为。比如重大行政许可决定、重大行政处罚决定的备案。内部行政备案是下级机关对上级机关报告工作的一种方式，也是上级机关领导下级行政机关的重要途径，实质上反映的是组织法上行政机关内部的层级监督关系。

另一类是外部的行政备案，是指行政相对人依法向行政主体报送与行政管理有关的信息情况，行政主体进行整理、归档备查的一种外部行政行为。本文的研究对象仅限于外部行政备案。结合备案的含义，我们将本文研究的行政备案界定为：行政机关依法要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料，并存档备查的外部行政行为。

有些名为备案，实质不属于行政备案的范畴。比如，《上海市大气污染防治条例》第四十二条规定，接受市环保部门委托从事机动车排气污染定期检测的单位，必须按照国家和本市规定的检测方法和技术规范进行检测，如实提供检测报告，并定期将机动车排气污染检测情况报市环保部门备案。该条中，从事机动车排气污染定期检测的单位和市环保部门是委托关系，受委托市场主体将受托开展检测的结果报告委托方，不属于行政备案的范畴。

二、行政备案的特征。

基于前文分析，行政备案具有以下特征：一是，行政备案的主体是行政主体。行政备案属于行政管理行为，因而必须由行政主体作出。在现行法律规范中，国家权力机关、司法机关、政党组织等也可以成为备案的主体，但这些备案行为并不是行使行政职权的行为，因而不是行政备案，而是立法备案、司法备案或政党组织管理备案。行政主体一般包括行政机关和法律、法规授权组织，其中主要是行政机关。

二是，行政备案的对象是与行政管理有关的事务。行政备案的主体是行政主体，但并非所有行政主体的备案行为都属于行政备案。比如，省、自治区、直辖市的人大常委会负有在地方性法规、自治州和自治县的自治条例、单行条例在公布之日起30日内，报国务院备案的义务。这种备案的对象是立法事务，而行政备案则主要针对特定的、具体的行政管理事务。

三是，行政备案属于程序性的事实行为。行政备案是行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，具有行政性，不能产生、变更或者消灭行政法律关系，可致权益损害性的三大特征。由于其一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响，因而无法直接对行政备案行为提起行政复议或者行政诉讼。但如果认为行政备案行为违法造成其合法权益损害，可以依据《国家赔偿法》提起赔偿请求，获得救济。

三、行政备案的功能。

行政备案的主要功能是信息收集。在信息收集功能之下，有三项子功能：

一是为行政决策提供信息支撑。掌握行政相对人的必要信息是行政决策的基础。行政主体通过行政备案，可以获取行政管理相关事务的具体信息，为该领域的科学决策奠定基础。

二是为事后监管提供信息线索。行政主体对行政相对人备案的信息，可以通过抽查等方式，发现其中可能存在的问题，并根据这一线索开展事后的监督检查，排除其对社会、他人可能带来的危险或者对已产生的不利后果进行补救，从而提高事后监管的针对性。例如，根据房屋租赁双方备案的租赁合同，房屋管理部门可以分析其中是否存在“居改非”的问题，税务部门可以监控出租方是否依法缴纳了相关税费。

三是为政府服务提供信息指引。行政主体通过对备案信息的梳理、分析，可以掌握某些领域的特点和规律，并根据这些特点和规律，制定更完善的方案和措施，为社会提供更优质的公共服务。

四、行政备案的分类

1.按照功能不同，行政备案分为告知性行政备案和监督性行政备案。所谓告知性行政备案，是以向有关行政主体提供相关信息为目的，由报送人报告相关事由、材料的一种备案形式。这种备案的目的在于向有关行政主体传递相关信息，为行政机关实施行政管理和服务、开展行政决策等提供信息基础。对这种告知性备案，行政机关实行的是形式审查，即对申请人提交材料的完整性、有效性进行审查，而不对备案事项的客观情况进行调查核实。也就是说，行政机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。所谓监督性行政备案，是指以实现有关行政主体监督检查为目的，报送人报告相关事由、材料，有关行政主体依法进行审查的一种备案形式。这类行政备案目的在于监督检查，即行政机关通过对公民、法人或其他组织的相关事务进行审查，排除其潜在危险或对不利后果进行补救。这类备案实行的是实质审查。

2.依据时间先后，行政备案分为事前行政备案和事后行政备案。所谓事前行政备案，是指行政相对人在实施某项活动前，将相关事由、材料报送有关行政主体备案。这种备案的目的在于使有关行政主体提前获取相关信息，以便采取应对措施。这是一种积极的、预防性的事前监督，具有防患未然的意义。所谓事后行政备案，是指行政相对人在实施某项活动后，将相关事由、材料报送有关行政主体备案。事后行政备案便于行政机关获得有关事项全面客观的信息。实践中的行政备案绝大多数都是事后备案。

五、与相关概念的辨析

1.行政备案与行政许可

依据《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其行为。即对于法律一般禁止的领域，如果不经过个别批准、认可或资质确认就不能从事相关活动，否则要承担不利的法律后果。行政备案与行政许可存在着本质区别。

一是行为对象。行政许可是对尚未获得某种权利、资格资质的行政相对人的请求作出授益行为；行政备案大多是对已经存在的某些经济、社会、行政事务的情况作出的事实行为。

二是法律效果。行政许可行为本身直接影响行政相对人的权利义务；行政备案行为不以产生特定法律效果为目的，其本身并不直接影响行政相对人的权益。

三是法律责任。行政相对人未经许可从事禁止性活动将构成违法，需要承担相应的法律责任；行政备案与否并不影响行政相对人从事有关活动，行政机关不能仅仅因为行政相对人没有备案即从事某种行为而限制其行为，但可以依法对行为中的违法现象以及不备案行为本身进行处罚。

四是制度功能。行政许可具有风险防范、合理配置资源、提供公信力证明、维护秩序等作用；行政备案的主要作用是信息收集和存档备查。

2.行政备案与行政确认

行政确认，是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。其表现形式主要有鉴定结论、公证文书、证明文书、登记文书等。行政备案与行政确认的主要区别有：

一是法律效果。行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，这在一定程度上会影响行政相对人的权利义务；行政备案不以产生特定法律效果为目的，其本身并不直接影响行政相对人的权益。

二是法律效力。行政确认涉及的行为在效力上处于待定状态，未被认可的行为或地位将发生无效的结果；行政备案与否并不影响行政相对人从事该行为。

三是制度功能。行政确认的功能在于提供公信力证明；行政备案的功能主要在于信息收集和存档备查。节选自《行政备案制度研究》，

原载于《政府法制研究》2017年第12期 作者 李平 王晓妹 高俊 袁海勇 孙洁