全国国土空间规划实施监测网络建设

党的二十大作出加快建设网络强国、数字中国的战略部署。党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《数字中国建设整体布局规划》明确要求建设全国国土空间规划实施监测网络。2023年和2024年全国自然资源工作会议持续作出部署，强调要“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，明确了建设目标、工作原则、主要任务和保障措施等，全力打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划，大力推进国土空间治理“数智化”转型，推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧的数字生态文明。2023年12月，自然资源部办公厅印发《关于部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点的通知》，明确在长三角生态绿色一体化发展示范区和16个省份、29个城市、1个区县开展试点。为探索构建“共建共治共享”新型治理机制，凝聚全社会力量，高质量推动国土空间规划实施监测网络建设，特将原国土空间规划“一张图”建设、城市体检进行时等专栏融合为CSPON（China Spatial Planning Observation Network）建设专栏，面向全社会公开征集“智慧国土空间规划”和“国土空间规划监测评估预警”两大版块的理论方法、国际经验、前沿趋势、技术路线、算法模型、实践经验等。欢迎相关领域重点实验室、工程技术创新中心、科技创新人才和团队，高等院校、科研机构、行业队伍、企业，各级自然资源部门及单位等积极投稿，单位或个人不限，我们将以成果质量为唯一标准，择优刊载（投稿邮箱：ghjdcyzt@163.com）本期刊发《国土空间数字化治理的工作路径和技术逻辑》——自然资源部国土空间规划局

随着全国首部国土空间规划纲要出台，以及各省市国土空间规划编制报批完成，开展规划实施监督监测，是自然资源部门落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，推进国土空间规划实施监督体系构建的必然选择，也是推进国土空间数字化治理，践行新时代高质量发展使命的重要抓手。2024年全国自然资源工作会议要求，深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点，完善数字化治理政策机制和技术标准体系，为CSPON建设指明了路径。

CSPON建设的目标任务

通过CSPON建设，建立健全国土空间规划动态监测评估预警机制和实施监管机制，实现上级主管部门对下级国土空间规划中的各类管控边界、约束性指标、发展目标、空间结构、质量与绩效等落实情况的监督监测，以严守资源安全底线，优化国土空间格局。

而监督与被监督的过程中，既要体现上级部门对下级部门的有效监管，也要充分发挥下级部门的积极性和主动性。同时，还需要建立开放的工作网络，吸引多方参与，对国土空间实际运行情况进行多视角的评估监测，构建科学合理的实施监督体系。

要实现这一目标，需要在组织制度、技术环境上进行科学合理的前瞻性设计。这也是CSPON建设的初衷。

CSPON建设的技术逻辑

通常，在规划编制完成后，即转入审批实施阶段。监督主要依靠卫星影像识别、查处等手段，这种事后、片段、末端的监督方式，纠错成本较高，效果也不明显。而且，在国土空间总体规划编审完成后，各级各类专项规划之间往往缺少有效的横向审查，难以实现真正的“多规合一”，也限制了建立统一监督的工作体系。

在这个过程中，需要数字化技术发挥重要作用，实现从规划编制成果的数字化，到规划编制过程数字化和规划实施过程数字化的工作闭环。换而言之，即将国土空间规划编审体系和实施监督体系，都放入数字化的环境中，以此推进国土空间治理的数字化转型，赋能规划全周期监督，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益。

CSPON建设的关键任务

一、数据连接

在规划编制与自然资源管理的各个工作环节中，积累了大量的数据。包括以“三调”及年度变更为底板的现状调查数据，各类规划编制成果，各环节审批、许可、登记或计划等管理数据，以及社会、经济、人口等数据，多达上千个图层。这些数据既是规划实施的结果，也是开展实施监督的重要基础。CSPON的建设，需要将这些数据串联起来，经过系统性的数据治理，建设现状底图、规划蓝图和实施动图的多层级数据模型，形成反映空间关联和功能结构的国土空间基因库，实现规划实施过程与现状、规划的动态比对，构建国土空间规划的行业“大数据”。

二、规则连接

在规划实施监督工作体系中，通过强制性内容落实“五级”规划的纵向刚性传导和“三类”规划的横向融合。同时，监督审批实施性规划和建设项目规划方案是否符合法定规划和管理程序，确保有序实施。这些工作的背后，需要一套完整的管理政策和技术规则体系。这将决定规划实施的有效性和科学性。

CSPON的建设，将这些原本分散在不同工作环节的管理知识和技术规则，系统性集中起来，采用知识图谱的方式进行数字化转译，建立规划实施的数字化知识规则库，既打通规划实施的政策路径，也以此开发一系列智慧工具，实现对规划方案和建设项目的规范性、符合性、合理性的“穿透审查”，构建规划实施的“知识中心”。

三、规律连接

CSPON建设的最终目的，是不断优化国土空间格局，提高国土空间数字化治理水平。如何通过规律推演，模拟当前规划实施动态的未来趋势，研判是否符合规划目标，并及时预警干预，把握城市运行规律，引导城市高质量发展，是CSPON建设的核心课题。由于国土空间本身的复杂性，传统的数学模型和空间分析方法，往往从某个视角进行观测和推演，难以满足CSPON建设的整体性需求。一方面，需要通过对国土空间进行数字化解构，建立规划要素谱系，分别建立数学模型，进行模拟验证和仿真推演。另一方面，需要重点关注生成式人工智能的发展，推进国土空间规划行业大模型研究与建设，探索城市复杂性的规律推演方案，形成空间治理的“智慧大脑”。

CSPON的建设，将通过空间规划与数字技术的深度融合，为规划编制、审批、管理、监督等全周期，提供数字化赋能，形成智慧规划的“数字生态”。

CSPON建设展望

CSPON的建设是一项纵向多层级打通、横向多环节串联的系统性工作，既是国土空间规划工作的一次重大创新，也是对既有工作基础的一次系统性提升。

其一，注重总体设计与分步式建设。以CSPON建设为抓手，串联调查监测、空间规划、用途管制和监督督察等全环节，实现国土空间规划全周期管理向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧化转型。在前期已实现数据管理、规划评估等功能的国土空间规划“一张图”实施监督系统基础上，逐步升级数据治理、动态监测、规律推演、规划反馈提醒等核心功能，分步骤分阶段推进实施。

其二，因地制宜，形成特色功能。结合中央与省（市）对国土空间的重大战略和指示精神，突出地域特色，发挥自然资源部门的体制优势和技术优势，以国土空间规划实施监督为抓手，提高空间治理能力，促进高质量发展。

（作者：熊伟 自然资源部城市仿真重点实验室技术负责人，武汉市自然资源和规划信息中心副主任）

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新媒体编辑：陈平

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