政策性金融工具投放的目的在于撬动投资。 （视觉中国/图）

2022年10月20日，地方城投吉林远禾建设有限公司（下称吉林远禾）增添了一个新股东。工商信息显示，农发基础设施基金有限公司以货币形式认缴增资7.069亿元人民币，对应持股46.91%。

吉林远禾另一股东为长春净月高新技术产业开发区财政局全资子公司，新股东注资前100%控股吉林远禾。

近几个月来，数十家城投公司像吉林远禾一样迎来了新股东注资。新股东的出现源自2022年两次国务院常务会议。

2022年6月29日召开的国常会决定，运用政策性开发性金融工具，通过发行金融债等筹资3000亿，用于补充重大项目资本金，但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

8月24日的国常会决定，再新增3000亿元以上政策性开发性金融工具额度，基础投资基金总额度将达到6000亿。

两大政策性银行中国农业发展银行和国家开发银行分别在7月21日和22日成立农发基础设施基金有限公司（下称农发基金）和国开基础设施基金有限公司（下称国开基金）。中国进出口银行也于9月2日成立了进银基础设施基金有限公司。

粤开证券首席经济学家罗志恒向南方周末记者解释，政策性开发性金融工具发挥作用的方式之一是通过股权投资，直接入股项目实施主体。这正是地方城投公司股权变更的原因。

资金来源

企查查显示，国开基金和农发基金目前各对外投资20家和16家公司，总投资额约62.67亿元人民币。

从获得投资的企业分布来看，大部分都是地方城投平台，多集中在二、三线城市和区县，如甘肃庆阳、江西萍乡、陕西安康等地。

单个公司所获投资额，绝大部分都超过2000万人民币。国开基金最高一笔投资额为9.61亿元，农发基金最大一笔对外投资为7.069亿元。投资比例均低于50%。

两次国常会宣布政策性开发性金融工具投放规模为6000亿，除此之外，可能还有增量。10月中旬，中国银保监会政策银行部主任周民源在接受采访时表示，“开发银行、政策性银行已投放政策性开发性金融工具7300多亿元。”

资金来源方面，人民银行相关负责人曾公开表示，人民银行牵头支持开发银行、农业发展银行发行金融债券等筹资3000亿元。中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。

罗志恒解释，政策性开发性金融工具主要通过股东借款和股权投资两种方式投放基金。在股权投资模式下，基础设施基金公司直接入股项目实施主体，但不参与具体经营。

在股东借款模式中，基础设施投资基金公司、政策性银行、项目公司股东三方签订股东借款合同，基金公司委托银行对项目公司发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目进行增资，这种模式会导致社融口径下委托贷款异常增加。

“可撬动10倍总投”

中国城发会区县城投联合会智库研究员金康向南方周末记者分析，从投资需求来看，国家是希望发挥投资拉动作用，所以把钱投给地方。

政策性开发性金融工具给到城投，有成本低周期长的优势，“有利于城投公司形成新的资产，也有利于带动地方经济发展”。

政策端倾向于支持信用评级相对较低，但又有好项目包装的城投平台，它们大都集中在区县。“好的地市级城投公司融资通道畅通、城市基础设施的建设已相对完善，而区县级的城投公司融资压力非常大。”金康说。

在对370个获得政策性金融工具投放的项目分析后，安信证券出具研报，政策性开发性金融工具用于项目资本金，且不超过全部资本金的50%，按主要基础设施项目20%的资本金比例计算，可撬动10倍总投。政策性开发性金融工具的期限在12—20年之间，利息前2年享有财政贴息。

根据上述研报，政策性开发性金融工具也较易获得政策性银行、商业银行、专项债等后续配套融资，部分项目还采用“投贷联动”的模式，在发放政策性开发性金融工具的同时即由政策性银行或商业银行发放中长期贷款作为配套。

不过，受访者也均提出要警惕债务风险。

金康表示，从城投公司的融资需求来看，它们拿了钱可以借新还旧，偿还存量债务，从而化解隐性债务。

罗志恒表示，当前城投最大的风险是债务风险与财政风险交织，地方政府财政困难的情况下，城投通过拿地支撑地方土地出让收入，但实际上城投公司也将迎来债务到期高潮，这加剧了城投的债务风险、经营风险。

他认为，注资有利于城投发展，关键是注资后城投公司的业务能否真正开启市场化转型，摆脱财政输血、为财政融资的特性。

南方周末记者 施璇