中国反垄断法有两个重要的14年：一个是立法经历了14年的争论、摇摆与博弈，另一个是在施行14年后首次完成修改。

自2008年8月1日算起，中国反垄断法施行已有14年——早期在争议中走过低谷，鲜有执法动作；而后直击白酒、乳业、汽车等民生领域，掀起一波波执法高潮，让这部法的关注度与日俱增；最近两年平台反垄断更是强势出圈，成为热点话题。

2022年8月1日，新反垄断法正式施行。新法打了哪些“补丁”，又将如何推动反垄断监管步入新台阶？

8月2日，南都举办第9期数字经济治理论坛，主题聚焦“新反垄断法上路，影响几何”。当天南都反垄断研究课题组同步推出《反垄断修法观察报告》。这份报告历时一个多月对话8位资深反垄断专家，详细梳理了新反垄断法的变化及其影响。

此次修法是对过去十余年执法经验的总结。为此，报告还细数了反垄断法的制定历程以及实施以来的部分典型案件。在新法生效之际，我们回顾过去，或许更能理解当下修法的意义、新法作出调整的现实考虑，以及更好地展望未来。

反垄断法出台记：历经14载，生效当天直击行政垄断

1890年美国国会通过的《谢尔曼法》，是世界上公认的第一部反垄断法。相比之下，中国的反垄断立法晚了一个世纪。

中国反垄断法的酝酿过程可追溯到1987年8月。当时原国务院法制局成立反垄断起草小组，隔年提出《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。1993年9月，反不正当竞争法“单飞”通过，留下反垄断法悬而未决。

1994年5月，原国家经贸委和原工商总局联合成立反垄断法起草小组。从开始起草到审议出台，反垄断法历经了漫长的等待——曾被列入第八届、第九届、第十届全国人大常委会立法规划中。直到2006年6月，反垄断法草案才正式进入最高立法机关的立法程序，迎来了全国人大的初次审议。2007年8月30日，反垄断法由十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过。至此，结束长达14年的“立法长跑”。

反垄断立法为何艰难曲折？回顾当时背景，中国处在经济转轨之初，以反垄断法为代表的竞争政策，仍处弱势地位。立法期间，有观点认为中国的市场发育尚不充分，企业规模与世界排名靠前的巨头相比也普遍偏小，制定反垄断法是否为时尚早？这会否阻碍企业发展规模经济，影响企业做大、做强？

还有声音质疑，反垄断法是否应将行政垄断纳入规制范围？它能严防行政权力成为垄断“推手”吗？因为争议较大，反垄断法草案关于行政垄断的规定曾被拿出去又放进来，可谓一波三折。

学者王晓晔曾参与反垄断法的立法工作。回顾这段经历，让她印象深刻的故事，也是当时这段关于行政垄断的争论。王晓晔认为，在我国从计划经济向市场经济的转型阶段，现实经济生活中政府限制竞争行为的影响远比企业大得多。如果只是反对企业限制竞争，而不反对政府限制竞争，那反垄断法不就成了“花瓶”吗？

还有一个争议焦点问题是，由谁来执行反垄断法？据南都·反垄断前沿了解，反垄断法的执行分为私人执行（民事诉讼）和公共执行（行政执法）。早期在行政执法上，反垄断执法机构采取“三驾马车”并行模式——国家发改委、商务部和原工商总局共同承担反垄断工作，在职能上各有分工。

结果显示，“反垄断法第一案”发生在诉讼领域。2008年8月1日，北京4家防伪企业联合状告原国家质检总局，称其强制推广中信国检的电子监管码业务，涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争。一个月后，北京市第一中级人民法院以“诉讼超过法定起诉期限”为由，作出“不予受理”的裁定。

同样是反行政垄断，首个进入司法实质审理程序的案件直到6年后才出现。2014年4月，深圳斯维尔状告广东省教育厅在“工程造价基本技能赛项”省级比赛中，指定广联达软件为独家参赛软件的做法，有滥用行政权力之嫌。

2015年2月，广州中院一审判决斯维尔胜诉。随后，广东省教育厅和本案第三人广联达双双提起上诉。2017年广东省高院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。至此，首个进入诉讼程序的行政垄断案，历经三年以“民告赢官”而落槌。

这起案件审理期间，一项新制度的确立不容忽视——2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这意味着行政机关在制定涉市场主体经济活动的政策文件时，需要事先评估对市场竞争的影响。

值得一提的是，这次新反垄断法将“国家建立健全公平竞争审查制度”写入其中，首次为公平竞争审查提供了上位法依据。在接受南方周末采访时，有反垄断学者评价，“反垄断法从此成为一只长了牙的老虎，能承担起啃下行政性垄断的重任。”

第一个五年：“汇源案”被发红牌，“3Q大战”轰动一时

如果以5年记一个刻度，回顾反垄断法14年，那么第一个5年或许可以称为“执法形成期”。这一时期，反垄断诉讼领域最“火”的案件，当属由“3Q大战”引发的奇虎诉腾讯垄断案。

从2010年到2014年，双方打了四年官司。最高法审理认为，即时通信领域市场竞争充分，现有证据尚不能证明腾讯具有市场支配地位，驳回360上诉，维持一审判决。

这是反垄断法出台6年，最高法审理的第一起互联网反垄断案。尽管“3Q大战”已落幕，但此后的京东诉阿里“二选一”、抖音诉腾讯屏蔽链接等案件频出，也给反垄断执法提出新的课题——如何应对数字经济带来的新挑战。

此次反垄断修法明确，“加强反垄断执法司法”。可以关注的是，最高法于2022年7月25日表态，将完善竞争案件裁判规则，适时出台反垄断民事诉讼司法解释，强化司法反垄断和反不正当竞争。

在行政执法方面，2013年以前监管的动作不算多。工商系统开出的首张反垄断罚单，与行业协会牵头搞垄断有关。2010年8月，江苏连云港一行业协会混凝土委员会与当地5家企业因实施“分割销售市场”的垄断协议，合计被罚没86.72万元。

国家发改委则通报了多起价格垄断案件，比如2010年3月披露的广西33家米粉厂串通涨价案、2013年1月韩国三星、LG等六家液晶面板企业价格垄断案等，但上述两起案件均依据《价格法》作出处理。

这一时期引发强烈回响的执法案件，是商务部在“汇源案”中首次动用红牌。2008年9月，可口可乐宣布以179亿港元收购汇源果汁。并购消息一出，备受关注。经过一年多的等待，2010年3月商务部宣布，该项收购会对竞争产生不利影响，依法禁止可口可乐收购汇源。这是反垄断法实施后首个被否决的收购案。

南都·反垄断前沿盘点发现，早期反垄断法迎来的又一波关注高潮，是在反国企垄断上。2011年11月，国家发改委宣布对中国电信和中国联通发起反垄断调查，以确定两家是否在宽带接入及网间结算领域滥用自身市场支配地位。

在立法阶段，反垄断法管不管国企就备受争议，实施之后更是伴随着“反垄断只打苍蝇不打老虎”的非议。一些争议事件包括，2008年10月中国联通和中国网通并购案未申报。再比如2009年4月20日，国内几大航司同步涨价，在机票销售过程中扮演关键角色的国企中航信也卷入其中。当时多位学者呼吁有关部门依据反垄断法进行调查干预，但迟迟没有下文。

在这样的背景下，反垄断执法机构主动宣布调查两大国企，意义非凡。据财新网报道，当时有学者直言，这是第一个针对大型国企的反垄断案件。这次执法行动打破了反垄断法的“花瓶”形象，“意义太重大了”。

面对这起反垄断指控，电信、联通于2011年底提交中止调查申请，同时在官方网站发出声明，承认在互联互通以及价格上确实存在不合理行为，承诺整改并将提升网速并降低宽带资费。2014年国家发改委披露，根据反垄断法相关规定，对两家企业的整改措施是否消除了涉嫌垄断行为后果等情况进行评估。这表明，该案以接受企业承诺的方式结案，已然明朗。

回顾第一个5年，在争议声中走过低谷，或许是反垄断法实施早期的真实写照。此时反垄断法如何摆脱“花瓶”形象的质疑，亟待通过执法动作给出回应。

第二个五年：白酒、乳业、汽车等民生领域，罚单不断

在争议中前进，反垄断法实施的第6个年头里，第一次迎来了执法高潮。

2013年以来，反垄断执法机构接连查办了多起纵向价格垄断案件。其中最引人注目的执法动作莫过于纵向垄断第一案——茅台五粮液垄断案，该案以合计4.49亿元的处罚金额创下当时之最。

2013年开春不久，国家发改委对茅台、五粮液限制经销商价格行为，展开反垄断调查。相较于2011年的电信和联通反垄断案件，此番监管部门显得雷厉风行，短短一月之内“茅台五粮液垄断案”反垄断重锤落下。2013年2月23日，贵州省物价局对茅台公司依法处以2.47亿元的罚款，四川省发改委对五粮液公司处以罚款2.02亿元。

需要承认的是，零售业内实施价格管控的做法十分普遍，各界对于纵向协议是否存在竞争损害也争论不休。但茅台和五粮液的“翻车”无疑给行业经营者敲响了警钟。

与此同时，此案发生在2012年三星、LG等六大国际面板制造商实施价格垄断被罚3.53亿元案件之后，且被罚的茅台和五粮液公司均为国企。因此有学者认为，此案释放出反垄断法对民营企业、国有企业、外国企业“一体适用”的重要信号。不过也有学者指出，查处白酒巨头只是一个开端，但还远远不够，反垄断执法“刑不上巨头”的局面依旧没有被打破。

仅维持半年时间，茅台五粮液垄断案创下的罚金纪录就被打破。2013年8月，国家发改委又查处一起同样涉及纵向垄断协议的案件，这一次反垄断利刃指向奶粉行业。

2013年8月25日，合生元、美赞臣、多美滋、雅培、富仕兰、恒天然等六家企业合计收到6.6873亿元罚单。由于惠氏、贝因美、明治乳业主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议有关情况、提供重要证据，并积极主动整改，得以免除处罚。

此后反垄断调查的下一个主要目标，仍与重要民生消费领域有关。2014年汽车行业迎来了一场前所未有的反垄断风暴，首张罚单贴在宝马经销商的身上。

2014年8月13日，武汉4家宝马4S店因协商统一收取PDI检测费用(汽车出厂前检测费用)的违法行为，被处以合计162.67万元的罚款。随后，日本住友等8家汽车零部件厂商和日本精工等4家轴承厂商，因操纵产品供应价格，合计被罚12.354亿元。其中部分企业最高被处以上一年度销售额8%的罚款。

再接着，这波汽车反垄断风暴还“刮”到克莱斯勒、奥迪、奔驰、东风日产汽车、上汽通用等车企身上。基于4S店主导销售模式、产业链长、上中下游涉及业务类型多样等特点，汽车领域一直是反垄断“重灾区”，最近几年也持续有执法案件释出。比如2019年6月，长安福特因实施纵向垄断协议被罚1.63亿元。2019年12月底，丰田汽车中国旗下豪车品牌雷克萨斯也因涉价格垄断，被罚8761.3万元。

梳理这些年执法机构查处的多起案件，汽车行业反垄断罚单累计超过24亿元。为预防和制止汽车业垄断行为，降低行政执法和经营者合规成本，《关于汽车业的反垄断指南》应运而生。

这部指南于2019年1月实施，其中确立的“安全港”原则，在此次新反垄断法中亦有体现。新法增设的“安全港”规则仅限于纵向垄断协议；如果经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。

高通案创纪录罚款60亿，利乐案首提“忠诚折扣”

2015年，反垄断执法又添重要的一笔。历时14个月调查的高通垄断案迎来大结局——2015年2月，这家芯片巨头称已支付60.88亿元罚款。这是中国反垄断史上第二高的罚款纪录。

当时最先向外界披露这起调查的是高通公司自己。2013年11月25日，高通公司发表声明称，国家发改委已对其启动反垄断调查。2014年2月，国家发改委方面也对此予以确认。

经查，高通公司滥用CDMA、WCDMA、LTE无线通信标准必要专利许可市场和基带芯片市场支配地位，实施了收取不公平的高价专利许可费、强制搭售非无线通信标准必要专利许可，在基带芯片销售中附加不合理条件等行为。

据执法官员披露，国家发改委和高通前后沟通共28次，还与高通总裁会晤8次。高通方面承诺对其专利授权方式进行更改，不再捆绑专利授权，也不再强制交叉授权，还承诺降低在中国的专利使用费率——收费基数从按手机整机价格来计降至整机价格的65%。不少业内人士认为，此次执法既保证了中国手机厂商的公平竞争，也保护了广大消费者的利益。

这起案件对我国反垄断执法的意义深远，有律师称之为（当时）正面交锋次数最多、调查难度最大、处罚金额最高、后续影响最为深远的反垄断第一大案。还有学者评价，“之前查处的白酒、奶粉等反垄断案件都属于实体交易层面，调查起来相对容易。高通涉及知识产权、专利许可等反垄断前沿领域，对专业性要求很高。可以说，对高通垄断案的查处，标志着我国反垄断执法能力又提升一个层次。”

在反垄断法实施的第二个五年期间，还有一起颇具影响力的大案不容忽视。2016年11月，包装巨头利乐因滥用市场支配行为，被处以2011年度中国大陆销售额7%的罚款约为6.68亿元。

尽管监管正式“亮剑”利乐公司在2013年7月，但最早的查处要从2012年1月算起。调查期间，原工商总局曾组织20个省市工商机关进行调查，采取现场检查、市场问卷调查、询问调查等调查措施，调取利乐公司及相关企业的书证和电子数据资料，针对案件涉及的专业技术、经济学、法律等问题进行深入的研究论证和专家咨询，还曾多次与利乐公司进行充分沟通。

一份长达两万三千字的行政处罚决定书显示，2009-2013年间，利乐利用其在中国大陆液体食品纸基无菌包装设备市场、纸基无菌包装设备技术服务市场和纸基无菌包装材料市场的支配地位，在没有正当理由的情况下，实施搭售、限定交易、以及排除、限制竞争的忠诚折扣行为。

所谓忠诚折扣是指，企业以客户在一定时期内购买企业某种产品的数量超过一定的购买量为条件，或根据客户购买的某种产品占其对该产品总需求量的比例向该客户提供折扣。利乐案的一个典型意义在于，中国的反垄断执法机构首次将“忠诚折扣”纳入构成“其他滥用市场支配地位的行为”进行规制。

对比反垄断法实施的两个五年，早期由于执法经验不足，执法透明度不高等原因，反垄断执法机构鲜有大动作，但从2013年开始，茅台五粮液案件标志着反垄断执法加速。从白酒、奶粉到水泥建材、汽车销售，再到芯片等等，执法覆盖了民众生活密切相关的诸多领域，反垄断罚单的纪录也不断被刷新。

面对“选择性执法”“内外有别”等争议，反垄断监管机构通过具体的执法来对外释放信号：我国反垄断执法对所有市场主体一视同仁，“洋老虎”“土老虎”一起打。

第三个五年：执法破冰互联网，集中清理企业并购抢跑案

2018年，反垄断机构改革，国家组建国家市场监管总局，实现反垄断统一执法。机构“三合一”整合后，反垄断来到新的起点。

反垄断执法的推进总是和社会经济发展有着密不可分的关系。这些年，随着平台经济的蓬勃发展，站稳脚跟的头部企业开始通过并购将触手伸到不同领域，由此产生的质疑也甚嚣尘上。

2016年8月，两大网约车平台滴滴与优步中国宣布合并。因交易双方还未实现盈利，年度营业额没有达到国务院规定的申报标准，再加上涉VIE架构等，这笔交易是否需要进行反垄断审查，迟迟未有结果。

直到2020年11月，关于平台经济的反垄断指南揭开面纱，监管明确涉VIE协议控制的经营者集中属于反垄断审查范围。很快，反垄断法首次罚到互联网，阿里、阅文、丰巢各被罚款50万元。

2021年被称为“中国平台反垄断元年”，也是反垄断法的大年。上百起企业并购抢跑案释出，几乎涵盖国内所有知名互联网大厂。随着执法数据的不断更新，许多“第一次”也陆续到来。

2021年7月10日，国家市场监管总局发布关于禁止虎牙和斗鱼合并案的反垄断审查决定，这是反垄断法实施以来国内公开的第三起禁止经营者集中案，也是平台经济领域首例。

随后，腾讯收购中国音乐未依法申报案的处罚结果也公布。监管机构责令，腾讯不得与上游版权方达成或变相达成独家版权协议，停止高额预付金等。这也成为国内反垄断法实施以来对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一案。此后数字音乐版权逐步流通，一些原本独家版权给到腾讯的歌曲，在音乐平台上不再是“灰色歌单”。

与平台经济相关的上百起垄断案件中，大多涉及未依法申报实施集中，仅有3起涉滥用市场支配地位。而这三案贡献了超90%的罚款额，集中解决了一个问题——平台“二选一”。

2021年4月10日，国家市场监管总局依法责令阿里巴巴停止违法行为，并处以其2019年中国境内销售额4%的罚款，计182.28亿元，创下中国反垄断罚金最高纪录。

六个月后，美团收到另一张高价罚单。美团因滥用市场支配地位实施“二选”行为，被处以2020年国内销售额3%的罚款，计34.42亿元。同年4月，上海英文外卖平台食派士也因违法实施“二选一”，被罚116.86万元。罚款数额虽小，但给细分领域的“隐形冠军”企业敲响警钟：反垄断执法不只针对巨头企业，任何违法市场主体都可能面临处罚。

执法效果立竿见影。据监管部门介绍，2021年“618”和“双11”期间，网络零售市场“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转。

考虑到数字经济带来的执法难题，这次反垄断修法进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域中的适用规则。在总则部分和滥用市场支配地位章节均新增条款规定，经营者不得利用数据和算法、技术、平台规则等违法垄断行为。

同时吸取滴滴收购优步案的教训，新法还明确如果企业营业额达不到申报门槛，但如果有证据证明经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。这有助于填补执法空白，应对平台经济领域出现的“扼杀式并购”等问题。

完成首修后，反垄断法站在新起点

“市场经济越发展，公平竞争就越重要。”

2022年7月28日，国家市场监管总局副局长、国家反垄断局局长甘霖在一场新闻发布会上透露，这十年来，依法查处垄断案件794件，及时预防和制止平台经济、医药、公用事业等领域的竞争违法行为。

通过强化重点领域的执法，这些年反垄断法在维护公平竞争秩序和消费者权益保护方面，发挥了积极作用。去年11月，反垄断执法体制迎来又一次改革。国家市场监管总局加挂国家反垄断局牌子，组建竞争政策与大数据中心，进一步充实反垄断监管执法力量。

为打造公平透明可预期的竞争法治环境，相关的规章制度也在加快完善。在新反垄断法获审议通过后的第三天，《国务院关于经营者集中申报标准的规定（征求意见稿）》《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》等6部反垄断法配套法规面向社会征求意见。

为企业提供清晰、可预期的合规指引，汽车业、知识产权、平台经济、原料药等8部反垄断指南已相继公布。以《关于原料药领域的反垄断指南》为例，这部指南是在国家反垄断局挂牌的当天发布的。

这些年反垄断执法部门高度重视民生领域，尤其是原料药领域的垄断问题，相关执法动作不断。比如2020年的葡萄糖酸钙原料药垄断案，三家涉案药企共罚没3.255亿元。2021年4月，对扬子江药业因与药品批发商、零售药店等下游企业达成固定药品转售价格、限定药品最低转售价格的垄断协议，处以罚款7.64亿元。

今年4月，中央发布关于加快建设全国统一大市场的意见，要求打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。在国家市场监管总局部署下，近期多地省市场监管局开展反行政垄断专项行动，目前已公布两批共计23起行政垄断案件。

“要坚持防止市场垄断和打破行政性垄断并重。”8月1日新反垄断法生效第一天，甘霖在人民日报发表的署名文章提到，此次修法明确国家强化竞争政策基础地位，既完善了市场垄断的监管规则，又明确规定公平竞争审查制度并细化滥用行政权力排除、限制竞争相关规定，为加强和改进反垄断监管执法奠定了坚实基础。

从立法之初的摇摆，到落地适用时几度面临争议，反垄断法在风雨中走过14年。如今首次完成修改，“长出新牙齿”的反垄断法将迈出怎样的新步伐？如何助力反垄断常态化监管？执法与司法怎么做到有效衔接？可以期待，在反垄断法的下一个14年里，将交出亮眼的答卷。

出品：南都反垄断研究课题组

采写：南都记者李玲 黄莉玲 黄慧诗