摘要：新《公司法》对“国家出资公司”单独成章，并从法律层面对国有企业外部董事建设提出了明确要求。本文对新《公司法》中涉及外部董事的核心条款进行解读的基础上，就如何推进城投企业建立外部董事制度以适应新《公司法》的要求给出对策建议。

一、引言

2024年7月1日，修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新公司法”）正式实施。‌新公司法背景下，对于加强董事会建设，包括外部董事建设提出了新要求。新一轮国企改革深化提升行动也要求加强外部董事队伍建设，拓宽外部董事来源渠道，建立完善支持外部董事履行职权的配套制度。由此可见，国有企业建立、完善外部董事制度为大势所趋、势在必行之举。城投企业作为地方国有企业，也应规范外部董事建设，完善企业法人治理结构，不断提升企业科学化治理能力和水平。

二、新《公司法》与外部董事相关条款解读

（一）建立“外部董事过半数”机制

第173条规定：“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表”。

新《公司法》新增了国有独资公司董事会成员“过半数为外部董事”的规定。这意味着，外部董事过半数将成为国企法人治理结构中的重要法定机制。当然上述机制在政策层面其实早有规定，各地国有企业也在做积极探索。比如《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确提出“加强董事会内部的制衡约束，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任”。而新《公司法》将“外部董事占多数”从政策层面上升到了法律层面。另外，除了国有独资公司，集团所属全资子公司也同样应大力推进外部董事过半数制度。

外部董事人数过半数有利于提高公司治理的独立性和有效性，避免决策过于集中于内部人，增加监督和制衡机制。外部董事过半数机制能否发挥其应用的作用，关键在于外部董事能否在重大决策、重大风险管理等方面作出独立于经理层的判断和选择，而不被内部人控制，让外部董事真正成为决策者、监督者、参与者和引导者。

（二）可设立审计委员会代行监事会职权的治理架构

第69条规定：“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员”。

第176条规定：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”

新《公司法》进一步明确了国有独资公司可设立审计委员会代行监事会职权的治理架构，并明确职工董事可以成为审计委员会委员。根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定，审计委员会应由外部董事组成。审计委员会成员全部由外部董事组成的结构设置，有利于确保审计委员会的独立性和客观性，‌从而提高审计工作的质量和效率。‌对于采取以审计委员会代替监事会结构的国有企业而言，外部董事不仅要负责内部审计责任，而且还有承担监督检查、提出议案、代表诉讼等义务，职责与义务范围有扩大。

（三）董事会会议和表决方式更加灵活

第24条规定：“公司股东会、董事会、监事会召开会议和表决可以采用电子通信方式，公司章程另有规定的除外”。

实务中，因受事务和时间冲突所限，董事难以每次均到现场参与董事会会议，因此新公司法给予了不能到达现场的董事以电子通信方式参与会议及表决权利，这样更便于外部董事行使职权。

（四）强化外部董事忠实勤勉义务与责任

‌新《公司法》秉持着“权责利”对等的原则，将忠实勤勉义务贯穿始终，明确和强化了董监高人员应尽职责。外部董事作为董事会重要成员，‌承担着重要的责任和义务。

第180条规定：“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。”

‌从该规定来看，忠实义务是一种消极义务，本质在于限制外部董事的某些行为，避免个人利益和公司利益之间发生冲突。勤勉义务则是一种积极义务,本质在于界定履职过程中的合理注意义务。新《公司法》对忠实勤勉义务的具体适用规范进行了补充和完善。关于忠实义务，第181条进行了具体列举，并在182条至184条特别列举了关联交易、利用公司商业机会和竞业限制三种类型。关于勤勉义务的具体规定，散见于各个章节，如第51条规定的催缴出资义务。

在健全董监高义务体系的基础上，‌新《公司法》强化董监高对公司、股东或第三人承担的责任，加大对公司内部治理人员的追责力度。在关联交易、维护资本充实、故意或重大过失、损害公司和股东利益的行为上，新《公司法》规定了11种赔偿责任。相较于之前的公司法而言，新公司法加重了违反勤勉义务的法律责任，意在使外部董事在享有权利的同时积极履职，使得权利与责任更匹配。与此同时，新《公司法》第193条新增董事责任保险规则，规定公司可以在董事任职期间为董事因执行公司职务承担的赔偿责任投保责任保险，以降低董事的任职风险。

三、城投企业强化外部董事建设的对策建议

（一）完善配套制度，强化外部董事履职支撑

国资部门履行对外部董事的管理和指导职责，应建立健全外部董事选聘管理、考核评价、激励约束、履职指导和支撑服务机制，比如制定以《国有企业外部董事管理办法》为基础，同时形成《国有企业外部董事工作指引》、《国有企业外部董事薪酬管理办法》、《国有企业外部董事考核评价办法》等“N”项配套制度，从而构建，“1+N”外部董事管理制度体系，为外部董事规范运行提供制度支撑。

城投企业应围绕国资部门印发的系列规章制度，与子公司上下联动一体推进外部董事制度建设工作，建立外部董事履职服务保障制度体系。同时在总结完善外部董事建设的经验基础上，指导各级子公司建立健全外部董事机制，要求子公司董事会“应建尽建”和“外部董事占多数”，全力打造子公司系统完备、机制明确、运行有效的外部董事管理制度体系，切实保障外部董事履职。

（二）加强队伍建设，驱动外部董事结构多元

1、加强外部董事人才储备

建议国资部门建立外部董事人才库，并实行动态管理。坚持把政治标准摆在首位，突出事业为上、以事择人，通过遴选和自愿报名相结合的方式，做细做实外部董事遴选工作。兼职外部董事方面，兼顾专业多元化、结构互补性，重点补充熟悉战略管理、财务、法律、审计、风控等业务的企业外部专家担任兼职外部董事。专职外部董事方面，可以从党政机关、事业单位符合条件人员中进行选拔；鼓励畅通现职企业领导人员和专职外部董事双向交流通道，从熟悉法律、财务和公司治理的现职企业领导人员中择优转为外部董事；同时，鼓励外部董事从“兼职”走向“专职”，探索兼职外部董事转向专职外部董事的机制。

2、选优配齐城投企业外部董事

坚持国有企业领导人员“20字”要求，聚焦企业外部董事岗位需要，从外部董事人才库中选聘具有丰富经验、符合企业实际需求的人选任职外部董事，保证董事会专业结构多元和能力结构互补。兼职外部董事劳动人事、党组织、工资等关系不进行结转，专职外部董事其劳动人事、党组织、工资等关系应转入企业。

（三）强化激励机制，提升外部董事内生动力

1、规范薪酬管理

通常来说，专职外部董事和兼职外部董事执行不同的薪酬结构。专职外部董事的薪酬和企业其它高管的薪酬一样，采用年薪制，包括基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。基本年薪通常按照主要都责任基本年薪的一定比例发放，绩效年薪，绩效年薪与任职企业经营业绩考核结果、个人履职考核评价结果挂钩，同时综合考虑专职外部董事任职企业户数和担任岗位等，比如确定任职户数系数和任职岗位系数。兼职外部董事薪酬则一般由工作津贴和会议津贴组成。工作津贴按年计算，按月预发，工作津贴总额根据兼职外部董事担任岗位、任职企业数量以及考核情况确定。会议津贴包括董事会会议津贴、董事会专门委员会会议津贴等，根据兼职外部董事参加会议情况确定。

外部董事薪酬、福利性收入及履职待遇业务支出等经费，原则上应由国资部门发放，纳入国有资本经营预算列支。但实际中，由很多是由任职企业发放的。

2、完善考核评价

对外部董事的考核评价，一般以岗位职责为基础，以出资人考评为主，按照企业内部考评、出资人考评相结合的方法进行多维度评价。外部董事考核评价以其政治表现合格为首要标准，同时重点评价其职业操守、履职能力、勤勉程度、工作实绩等方面。考核主体方面，一般分为企业内部考评和企业外部考评，并赋予一定的权重。企业内部考评由公司党委班子成员及董事会、经理层成员等对外部董事实施评价。企业外部考评由国资监管部门相关人员组成测评小组，对外部董事实施评价。外部董事考核结果划分为优秀、称职、基本称职四个等次，对履职成效较好的外部董事在推荐评优、薪酬分配、交流培养上予以倾斜，对不胜任不适宜的外部董事及时调整或解聘。另外，在考核结果应用，特别是和年度薪酬挂钩时，往往还需挂钩任职企业经营业绩考核结果进行核算。

3、强化责任追究

外部董事存在失职、渎职或其他违法违规行为，应根据资产损失程度、问题性质等，强化责任追究，责任追究方式主要包括：（1）组织处理，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等；（2）扣减薪酬。根据资产损失程度、问题性质，扣减薪酬，专职外部董事追索绩效薪酬和任期激励收入；（3）禁入限制。五年内直至终身不得担任省管企业董事、监事、高级管理人员；（4）党纪政务处分；（5）涉嫌犯罪的，移送司法机关处理；（6）经济赔偿。

（四）畅通工作机制，提升外部董事履职效能

1、推行外部董事召集人制度

外部董事召集人制度是指在国有独资公司中，由外部董事定期推选出一位召集人,负责召集和组织外部董事的会议、决策和监督等工作的制度。推行外部董事召集人制度要把握以下几点：

一是外部董事召集人由外部董事定期推选产生，专职外部董事可以作为重要人选来源。

二是召集人在外部董事任职要求基础上，还应具备附加任职要求，例如组织协调沟通能力、经营管理与决策思考能力、熟悉董事会运作机制等。

三是外部董事召集人功能定义为“沟通桥梁”，即召集人应被视为外部董事代表，其职权性质为程序性权力，而不应赋予召集人更多的实体性权力。

四是召集人要发挥实效，关键是要切实履行包括但不限于代表外部董事就有关事项与出资人机构沟通、‌组织召开外部董事务虚会、‌提出调研计划、履行出资人机构相关工作任务等职责，处理好与出资人机构、任职企业董事长以及其他外部董事三种关系。与此同时，任职企业对召集人履行相关工作的行为，应当给予积极支持和配合。

2、落实外部董事报告机制

为进一步发挥外部董事作用，加强企业重大风险管控，应创新建立外部董事报告工作制度，形成外部董事“发现、报告、处置”问题的闭环机制，促进内外监督形成合力。

一方面，落实工作报告制度。外部董事可定期通过书面方式向出资人机构报告，书面报告包括董事会会议报告、履职报告、专项报告、研究报告和其他报告等。除上述报告外，外部董事可采取面谈方式向出资人机构汇报工作情况。

另一方面，健全异常表决反馈机制。外部董事参加董事会会议时，出现反对、弃权等异常表决情况，应及时向出资人机构反馈报告。反馈内容包括具体议题事项、表决异常意见及缘由、推进建议等。对于异常表决议题，外部董事应及时跟进了解后续进展，企业应安排专人与外部董事对接并及时通报有关情况，出资人机构将根据外部董事反馈情况及时跟踪。

3、畅通外部董事沟通联络机制

城投企业应畅通外部董事与内部董事、经理层以及职能部门的沟通渠道，为外部董事了解企业实情、科学参与决策、发挥咨询作用提供信息支撑。

一是加强与内部董事的有效沟通。董事长定期就企业战略规划、深化改革、转型升级、创新发展、风险内控等重大事项与外部董事进行单独沟通；在董事会决策、调研考察、风险评估等方面发现问题时，外部董事也应及时与董事长进行沟通。其他内部董事应加强与外部董事的日常沟通，主动介绍企业情况，共同探讨企业改革发展重大事项。

二是加强与经理层的日常沟通。通过邀请外部董事列席年度工作会议及重要专题会议、定期汇报、陪同外部董事开展现场调研等方式，向外部董事提供履职所需的企业生产经营信息、战略执行情况和重大投资项目进展情况。

三是加强与企业职能部门的细节沟通。对提交董事会、董事会专门委员会议案资料，会前及时呈送各外部董事，议题申报部门向外部董事汇报议案具体情况，同时外部董事就相关事项同职能部门进行沟通交流。

四、结语

新《公司法》设专门的章节对“国家出资公司”进行规定，这既是对现阶段国有企业改革成果的进一步巩固与深化，也是完善中国特色现代企业制度的需要。在新公司背景下，城投企业应严格按照相关规定建立健全外部董事制度，并在基础上采取完善配套制度、加强队伍建设、强化激励机制、畅通工作机制等措施，提高外部董事履职效能。