查处预包装食品标签中标注“不添加（或0添加）色素、香精、防腐剂”等食品添加剂违法行为的探讨

北京市东城区市场监督管理局 李 晋

近年来执法部门加大了对预包装食品标签中虚假标注“无(或不含)色素、香精、防腐剂”等食品添加剂的打击力度，市场秩序得到了明显的改善，但是对于标注“不添加（或0添加）” 某种食品添加剂是否违法以及如何定性的问题，实务界却出现了很多分歧。笔者认为之所以观点不一，主要原因在于：1、对“不添加（或0添加）”的文字内涵意义的理解存在差异；2、具体的违法事实表现形式多样，且背后的逻辑差异较大；3、有关定性的依据散见于各处，缺乏权威性和统一性。本文试图通过对各类文件的梳理，并结合执法实践经验，明确查处预包装食品标签标注“不添加（或0添加）色素、香精、防腐剂”等食品添加剂违法案件的思路，以供大家参考交流。

情况一、GB2760-2014未批准某种食品添加剂应用于某类食品，该食品标签标示了“不添加（或0添加）”该种食品添加剂。

食品标签是通过对被标识食品的名称、规格、生产者名称等进行清晰、准确地描述，科学地向消费者传达该食品的安全特性等信息，可以说食品标签如何标注直接影响了消费者是否选购该食品，所以食品标签的标注内容必须真实和准确，《食品安全法》中就规定了食品的标签、说明书，不得含有虚假内容。GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》实施指南中关于GB7718-2011条文4.1.4.2的释义也强调了，当GB2760未批准某种添加剂在该类食品中使用时，不应使用“不添加”该种添加剂来误导消费者。

可见商家的上述行为是对该食品的一种“无中生有”的宣传介绍，会让普通消费者认为其它没有标注“不添加（或0添加）”该种食品添加剂的同类食品是添加了该种食品添加剂，从而更愿意去买这些标注了“不添加（或0添加）”的食品，这就造成了同类竞争者的利益损失，也是变相贬低其他生产经营者的商品。所以不论是从规范市场秩序还是保护消费者知情权的角度看，上述违法行为都是应该予以制止和规范的。但笔者发现要想使用《食品安全法》对上述违法行为进行定性和处罚是比较困难的，首先该标签标注的不是《食品安全法》第六十七条第一款要求必须标注的内容，其次也不是GB7718-2011要求标注的内容，所以无法将该行为定性为生产经营标签不符合本法规定的食品。

上述食品标签的标注行为并非是出于法律的强制性规定，也与食品安全无关，仅能够看作是一种宣传的噱头。原国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知(工商广字[2005]第173号)规定商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。上述规范性文件虽然已经废止，但是它将商品包装物广告这一概念引入了广告监管领域，而上述在食品标签上的进行宣传的行为完全能够被评价为发布商品包装物广告，从而适用《广告法》第二十八条第二款第（二）项定性为虚假广告，用第五十五条第一款进行处罚。

情况二、食品标签标示了“不添加（或0添加）”某种食品添加剂，GB2760-2014也批准该种食品添加剂应用于该类食品，但是检测出了该种食品添加剂在食品中的有效含量。

根据《食品安全法》第七十一条第三款，上述行为可以评价为食品与其标签、说明书的内容不符，生产经营者进行了虚假标注，根据第一百二十五条进行处罚。但需要执法人员注意的是，食品生产者可能会以被检出的该种食品添加剂并不是生产过程中主动添加进食品的，而主张其无过错，要求免予处罚。

新修订的《行政处罚法》首次确认了行政违法行为适用“过错推定”原则，如果食品生产者能够提供充分证据，证明被检出的食品添加剂不是其主动添加进食品的是否就可以免责呢？

笔者认为还是不能免责，由于食品生产者对于原料、生产关键环节、出厂检验以及运输都应该有严格的控制，而检测出的食品添加剂极大可能是通过投料外的其它方式带入进食品的，所以即使有充分的证据证明该食品添加剂不是生产者主动添加进食品的，也仅能够排除主观故意，而过失的责任是无法排除的。《市场监管总局办公厅关于火腿肠标签有关问题的复函》（市监食生函﹝2019﹞1286号）中也明确了当使用“不添加”等词汇修饰某种配料（包括食品添加剂）时，应当真实准确地反映食品配料的实际情况，即生产过程中不添加某种物质，其原料中也不含有该种物质。该复函也印证了食品生产者并不能仅以生产过程中未添加某种食品添加剂而当然免责,通过原料带入也是不可以的。

情况三、食品标签标示了“不添加（或0添加）”某种食品添加剂，GB2760-2014也批准该种食品添加剂应用于该类食品，而且未检出该种食品添加剂在食品中的有效含量，但是标签未标示该种食品添加剂在成品中的含量。

在《食品安全国家标准常见问题解答》（食品安全国家标准审评委员会秘书处编）中，对如何理解“不含”或“不添加”的表示内容进行了解答，即在确定情况属实的前提下，若涉及“不含”或“不添加”声称的物质是某类或某种食品添加剂，且GB2760-2014允许此类食品产品使用该类或该种食品添加剂，则应按照GB7718-2011中4.1.4的规定，对所有声称涉及的GB2760-2014允许使用的食品添加剂进行定量标示。

笔者认为食品标签标注“不添加（或0添加）”某种食品添加剂，如满足：1、食品标签标示的“不添加（或0添加）”某种食品添加剂是GB2760-2014批准允许应用于该类食品的；2、未检测出该种食品添加剂在食品中的有效含量，就需要按照GB 7718-2011中4.1.4的要求进行定量标示。但是企业未按照上述要求进行定量标示，是否可以定性为生产经营标签不符合本法规定的食品进行处罚呢？

笔者认为在排除了食品生产经营者存在主观故意的前提下定性为标签瑕疵更为合适。首先，该不规范标注不影响食品应当有的营养价值，也不会对人体健康造成任何急性、亚急性或者慢性危害；其次，由于标注“不添加（或0添加）”某种食品添加剂是属实的，传达的信息是准确的，也不会对消费者选购食品造成误导。目前已经有地方局对该种情况属于标签瑕疵进行了较明确的规定可供借鉴，如原北京市食品药品监督管理局关于印发《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（四）》的通知（京食药监法﹝2017﹞15号）补充列举了可以适用《食品安全法》第一百二十五条第二款的情形：1.产品标签标注了“未添加防腐剂”、“未添加食品添加剂”、“未添加香精、香料”等意思表示，但未在成分或配料表中标注防腐剂、食品添加剂、香精或香料等的含量。经对食品生产者实地检查或经协查，可以确认食品生产者在生产过程中未实际添加标注的防腐剂、食品添加剂或香精香料的。

综上所述，“不添加（或0添加）”的文字内涵意义基本等同于“无”或“不含”，可见不管从标准制定部门还是行政执法部门采用的都是扩张解释，而在GB7718（征求意见稿）中更是明确提出了不得使用“不添加”、“不使用”及其同义语等词汇，这也为下一步更加严格的监管指明了方向。而从长远来看，不再让消费者谈食品添加剂色变，能够正确看待预包装食品合理、规范的使用食品添加剂，则是相关部门和企业共同努力的方向。