编者按

中国网络治理30年历程的突出成就，是为中国全面迈向数字时代的社会治理提供宝贵而丰富的实践经验，具有不可替代的先导性和引领变革的参照性。浙江大学传媒与国际文化学院求是特聘教授、乌镇数字文明研究院院长方兴东，浙江大学传媒与国际文化学院博士研究生何可，浙江传媒学院新闻与传播学院助理研究员钟祥铭与乌镇数字文明研究院研究员胡钢在《传媒观察》2023年第9期刊文，遵循互联网技术的全球演进历程和内在逻辑，以年代为划分标准，系统梳理跨越1990年代、2000年代、2010年代和2020年代四个阶段的中国网络治理30年演进历程，挖掘和提炼关键事件和重要节点，总结概括中国特色网络治理路径和模式。中国网络治理始终契合互联网技术的发展特性，基于问题导向进行实践摸索，以超越传统全知全能型政府思维的“政府去中心化”，形成中国特色的网络综合治理体系，构成事实上的“一体多元模式”，这也成为中国网络治理最重要的制度创新和突破。中国网络治理的制度创新是中国互联网快速发展的关键因素，也是确保社会稳定和驱动创新的根本所在，更为新形势下全球网络治理提供宝贵的中国经验和中国智慧。

中国网络治理30年历程的突出成就，是为中国全面迈向数字时代的社会治理提供宝贵而丰富的实践经验，具有不可替代的先导性和引领变革的参照性。本文遵循互联网技术的全球演进历程和内在逻辑，以年代为划分标准，系统梳理跨越1990年代、2000年代、2010年代和2020年代四个阶段的中国网络治理30年演进历程，挖掘和提炼关键事件和重要节点，总结概括中国特色网络治理路径和模式。中国网络治理始终契合互联网技术的发展特性，基于问题导向进行实践摸索，以超越传统全知全能型政府思维的“政府去中心化”，形成中国特色的网络综合治理体系，构成事实上的“一体多元模式”，这也成为中国网络治理最重要的制度创新和突破。中国网络治理的制度创新是中国互联网快速发展的关键因素，也是确保社会稳定和驱动创新的根本所在，更为新形势下全球网络治理提供宝贵的中国经验和中国智慧。

一、思想的探险：

系统总结网络治理中国模式

党的二十大报告在完善社会治理体系部分提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在中国社会治理全面开启数字化进程的今天，中国网络治理30年历程的突出成就，是为中国全面迈向数字时代的社会治理提供宝贵而丰富的实践经验，具有不可替代的先导性和引领变革的参照性。中国网络治理30年在“共建共治共享”和人人参与的“社会治理共同体”实践方面，形成了“一体多元模式”，即党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合网络治理格局，这也是中国特色的网络治理“多利益相关方模式”，其意义和影响远超网络治理的固有范畴，是中国式现代化道路上制度突破和创新的重要经验。

迄今为止，对中国网络治理的观察和研究存在着鲜明的阶段性、局部性和片面性，始终把网络治理视为一个边界清晰的独特领域。事实上，不仅监管与治理在概念层面尚未获得共识，而且多方与多边模式的对立，依旧对中国网络治理的政策与主张产生严重影响。从互联网诞生至今，互联网与国家之间的关系仍然被认为是模糊和不确定的，包括国家以何种方式和程度参与网络治理、政府对网络治理产生何种影响、国家在多方治理模式中发挥何种作用等问题都没有定论。同时，互联网也在不断推动着经济的发展，加强着公民与政府之间的互动，改变着国家与社会之间的关系。

随着信息社会世界峰会（WSIS）的召开和联合国互联网治理论坛（IGF）的成立，网络治理领域变得更加多样化。正如Michel JG van Eeten和Milton Mueller所提出的，要真正理解国家在互联网治理中的作用，我们需要重新定义“互联网治理”，并将一系列不同的领域结合起来。从对国家监管实践的狭隘审视，到互联网治理问题如何持续在全球信息和通信监管中产生制度创新的思考，唯有站在中国网络治理30年的关口来重新审视整体历程，结合推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标来考察，才能超越布罗代尔所说的短时段的“个体时间”，获得基于中时段审视的“社会时间”的全新认知。

然而，对中国网络治理30年的特色与经验的客观梳理和总结，理性构建其中的规律与理论，无疑是一种知识和思想的探险，其难度和意义都非同一般。对于中国网络治理，国际社会充满偏见与批评，甚至很大程度上有意对其妖魔化。长时间来，西方政要、学者和观察人士对网络治理的中国模式存在较深的误解与偏见。特别是，他们对敏感问题表现出的极大关切，在一定程度上掩盖了我国在技术驱动经济发展、利用互联网提供更好的社会服务和公共产品以及保护用户隐私等治理成就上的事实。在不可调和的矛盾与剧烈的话语冲突中，努力开拓出可以相互沟通的路径、生产出能够相互理解的研究成果并非易事。

因此，我们既要超越传统政府的政策话语体系，遵循全球网络治理的普遍规律，也要立足学术理论和学术话语；不仅要研究借鉴西方国家治理网络的模式和有益做法，也需要超越我国自身传统的视角和思维，基于客观实践和成就本身，重新考察中国互联网的制度演变过程，深度审视内在的创新逻辑、合理评价模式和制度创新的贡献。

30年来，面对互联网发展中所产生的内外部问题与挑战，我国从传统互联网监管的日常实践中不断摸索网络治理的经验、建构网络治理的格局。网络治理是全球范围内面临的全新课题。如Laura DeNardis所言，互联网架构并非外在于政治和文化，而是深深地嵌入了价值观和政策决定，这些价值观和政策决定最终构建了人们获取信息和社会创新的方式。

对中国而言，网络治理既是技术发展的治理，更是互联网与社会日渐深度融合背景下社会治理现代化的重要组成部分。网络治理的中国模式，包含社会管理的制度、政策、法律等，发轫于中国发展现实，脱胎于传统政府的层级体制，成型于中国实践探索，是中国道路和中国模式的亮点之一。中国网络治理是中国社会治理的重要创新源泉，为未来制度与实践发挥了先导性和奠基性的作用，其创新意义远超互联网发展本身。站在新的历史起点，总结和概括中国特色的网络治理模式，无论是对国际社会还是我们自身都具有独特的意义。本文通过实证研究和对比研究，对中国网络治理的发展历程、模式特点进行提炼与系统比较，并对未来如何提升治理效能提出建设性意见。

二、四次重心转移：

中国网络治理30年历程的阶段划分

多年来，中国网络治理一直是西方学者重点关注的对象，但大多呈现为点状的、片面的分析，缺乏一种总体性和连贯性。对历史演进的深入考察可以构建一个更加清晰的研究框架，而历程阶段划分则为这个框架提供有力的支撑。

过去已有诸多学者在此方面付出努力。孙宇等人以政策迁移为主线，将中国网络治理分为三个阶段，即1994―1999年以规制接入为核心的起步阶段、2000―2009年以规范应用为重点的发展阶段、2010年至今的以引导产业发展为特征的转型阶段。有学者基于治理政策和实践的分析，将中国互联网治理划分为非政府阶段、政府监管阶段和多主体协调阶段。张志安等在《发展实用主义：中国互联网政策变迁与平台治理的内在逻辑》中认为，中国的互联网政策总体可划分为四个阶段：推动数字基础设施建设的政府主导阶段、兼顾产业扶持与行政控制的专项治理阶段、以内容治理为核心的强化监管阶段、以数字经济和平台治理为重心的监管统合阶段。

从生态治理的角度出发，王江蓬在《中国互联网生态治理的演进脉络、内在逻辑及基本经验》中认为中国经历了治理互联网基础设施、治理作为新媒体的互联网、治理网民及其集体行动、治理网络社会，以及治理互联网平台与技术运用的演进路径。此外，王梦瑶、胡泳在《中国互联网治理的历史演变》中将中国互联网纳入国家治理体系的演变中，将国内互联网治理划分为科教兴国与现代化发展（1980―1999）、产业开放与社会管理（2000―2010）、意识形态与国家安全（2010年至今）阶段。然而却鲜有研究对30年来中国互联网治理体制创新进行全方面的考察，也没有在此基础上提出整体性的总结、反思与展望。

事实上，中国网络治理的历程与产业发展、网络深入社会的程度密不可分。从网络治理的重点来看，中国网络治理大致经历了四次重心转移，即从以科研主导转向产业发展主导，到内容的意识形态主导，再到社会层面的网络空间安全主导，以及最新的以数据为核心的数字社会主导。基于全球互联网技术演进逻辑和进程，30年来也形成了特点鲜明的四个发展阶段。

通过分析1994年互联网正式进入中国以来的标志性事件，不难发现，产业视角的发展理念和媒体内容视角的控制理念，曾经主导着早期中国网络治理的进程。但随着互联网的不断更迭，治理方向和模式重点也在不断转移。如今，互联网已经超越产业和媒体层面，与整个国家和社会的治理息息相关。

（一）1990年代：中国特色网络治理多方模式的奠基阶段

1994年之前，政府、产业部门以及整个社会对于互联网的认识相对粗浅，科研机构成为驱动互联网在中国萌芽的主导力量。1989年10月，中国国家计算与网络设施（NCFC）项目在中关村正式启动，吹响了中国互联网时代的号角。尽管此时网络治理的重要性与必要性还未凸显，但研究机构在政府监管暂未介入的情况下形成了一定程度的自我监督模式。早期互联网于政府而言仅仅是一种新技术，直到1995年后政府才真正从政策视角和经济社会发展角度去审视互联网问题。郑永年认为，中国引入互联网并大力发展的重要动因之一，在于接续1840年以来就根植于中国精英中的思维观念——将科学技术看作是使中国变成一个强大而现代的民族国家的工具。因而，尽管互联网作为一项新生事物，具体制度结构的发展方向并不明晰，但从历史制度主义视角理解，我国网络治理制度很大程度上是路径依赖的产物。

1993年，美国率先提出“信息高速公路”建设计划。同年年底，中国正式启动“三金工程”，即“信息准高速国道”，拉开了国内互联网基础设施建设的帷幕。由此可见，互联网最初是作为信息化的组成部分而非网络媒体进入中国的，这也意味着，对互联网的最初基本定性是发展思维主导下的产业定位。同年12月10日，国务院批准成立国家经济信息化联席会议（简称“联席办”），事实上成为中国网络治理的最初源头。1994年2月18日，《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》的发布使中国正式拥有了第一部关于互联网管理的专门行政法规。至此，网络治理提升到国家决策层面。而就在2个月后的1994年4月20日，中国全功能接入国际互联网，掀开了中国互联网发展史的序章。

中国网络治理的“一体多元模式”，其开端可以追溯至1995年5月9日由联席办向全国各部门发出的《关于中国有关信息网络与国际互联网（INTERNET）实行统一规划和加强管理的通知》。当时的邮电部和电子部都有意争当互联网的主管部门。同年7月18日，时任副总理邹家华组织召开的会议决定：摒弃先前确定的由邮电部或电子部主导的方案，决定组织“计算机信息网络国际联网管理暂行规定”起草小组，由联席办牵头负责，要求起草小组在联席办提出文件的基础上吸纳邮电部意见。我国网络治理因此没有走上单一主管部门的传统机制，这一决策产生了深远影响。

1996年2月1日，由国务院发布的中国第一个关于网络治理的规范性文件《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，正式确立了互联网由多部门协同管理的基本机制和规则。此后，随着《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月16日发布）、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》（1998年3月发布）、《中国新闻界网络媒体公约》（1999年4月15日发布）相继颁布推出，它们共同构成了中国网络治理制度体系的基础。

1996年4月16日，国务院信息化工作领导小组成立，邹家华担任组长。次年4月，国务院信息化工作领导小组在深圳召开首次“全国信息化工作会议”，成为中国互联网发展和网络治理的一次总动员，直接推动了地方政府的信息化和网络建设热情。6月3日，中国互联网络信息中心（CNNIC）经国家主管部门批准成立。域名和根服务器作为互联网的“根”，对照当时国际网络治理体系，其日常管理放在中科院（科研单位）而不是邮电部等政府部门，无疑是具有前瞻性的决策。CNNIC作为参与国际网络治理的重要平台，为中国互联网未来的发展提供了良性的机制保障。

随着网络传播的兴起，网络舆论力量显著增强。1999年5月8日，中国驻南联盟大使馆遭到轰炸，国人悲愤，次日人民网顺势开通“强烈抗议北约暴行BBS论坛”，论坛于6月19日易名为“强国论坛”，成为中国互联网第一社区，也使得新兴的网络媒体一跃成为国内和国际舆论的最前沿阵地。作为“第四媒体”的网络媒体开始确立社会主流地位，新浪、搜狐、网易等门户网站，借助国际风险投资，对接国际资本市场，成为中国互联网产业发展的排头兵，奠定了中国互联网创业和发展的主导性思维模式，为今天中国互联网产业跻身全球第一阵营打下了坚实的基础。同时，网络安全和网络内容治理机制初步建立。1999年9月，国家计算机网络应急技术处理协调中心（CNCERT）筹备成立，其旨在维护国家公共互联网安全、保障基础信息网络和重要信息系统的安全运行。10月16日，《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》发布，作为中央关于网络新闻宣传工作的首个指导性文件，实现了对网络新闻信息发布的规范设定，为网络新闻宣传工作发展指引了新的方向。

1990年代是中国的Web 1.0时代，也是互联网在中国以10年时间快速走完了世界互联网30年的发展进程，完成了由早期纯粹学术界主导到由政府领导，学术界、产业界和社会等多方参与的演进，并且构建了政府去中心化的“多部门联动”的新型治理体系。尽管政策条例总体仍然沿用了传统媒体的治理方式，带有浓厚的“重义务、轻权利”的行政管理立法的风格。在这一关键的奠基性阶段，以“发展是硬道理”“先发展，后管理”的积极开放理念，顺应互联网技术特性，呼应国际规范与趋势，在中国发展和互联网发展的关键路径和方向上都作出了正确的选择。这一时期网民数量虽然不多，但互联网对国家的影响却不容小觑，呼应了整个中国对实现现代化、赶上世界潮流、及时搭上信息时代列车的全民渴望。无论是早期国务院信息化办公室等机构设置、法律法规的推出，还是互联网治理方针的确定，直到今天都深刻影响着中国网络治理的各个层面。

（二）2000年代：中国特色网络治理多方模式的形成阶段

2000年代是PC互联网2.0阶段，也是社会联结从弱到强的过渡时段。互联网经过10年的发展在中国初具规模，与人们日常行为活动愈发紧密联系在一起，整个社会乘上了互联网的发展东风。第二阶段的前5年（2000―2004）网络治理由信息产业部担任主导部门，初步形成信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局等多部门交叉管理的多元格局。后5年（2005―2009），逐渐过渡到由国务院新闻办主导的以内容为核心的治理阶段，新闻出版总署、文化部、教育部、公安部等8部委多部门、多口径的交叉管理成为互联网管理和治理的常态。2005年，Web 2.0的商业化探索开始在诸多头部互联网企业中开启，Web 2.0的广泛应用改变了信息在互联网上的生成模式，使互联网上的主要信息制造主体由商业公司转向普通网民，社会联结由弱变强。Web 2.0极大激发了中国民众的参与度和产业界的创业活力，当然也必然造成互联网不良信息的泛滥，网络民意开始影响社会正常运转。短信增值（SP）业务和网络游戏等造成的社会问题逐渐蔓延，信息监管成为政府的新挑战，内容治理逐渐被推向前台。

2000年被称为“中国互联网法治元年”。2000年4月，国务院新闻办公室网络新闻宣传管理局成立，负责统筹全国互联网络新闻宣传工作，各省区市也相继设立相应机构。这一阶段网络治理以“媒介管理”为内核，网络服务是网络治理的主要形式，如“资格审批”“内容管理”。11月7日，国务院新闻办公室、信息产业部发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，规范互联网站登载新闻的业务，维护互联网新闻的真实性、准确性与合法性。一个月后，新浪网、搜狐网成为首批获得“从事互联网登载新闻业务资格”的商业网站。商业网站合法登载新闻成为一种商业模式，此举也确立了资本和商业力量在中国网络内容和新闻领域的基本角色和边界。12月28日，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》发布。以此为节点，网络新闻传播以行政法规的形式纳入了法制化的管理轨道，过去自由无序的发展状态也走到了尽头。

社会化治理力量开始走向自觉，逐渐承担起产业发展和管理的重要职能，这也是21世纪中国网络治理的首要变化。2001年，以国家信息化领导小组重组和中国互联网协会的成立为标志，中国同步进入政府和行业协会联合治理互联网的阶段。中国互联网协会成为中国网络治理多方模式的重要支柱，也是中国互联网治理和国际交流的重要平台之一。行业协会在行业自律等方面发挥着积极作用，也在自上而下的权力管理难以企及或效果不佳的方面进行了补位和协调。将社会整合进国家的“法团主义”初露峥嵘，早先的立法主导逐渐让位于行业自律、社会监督等多样化形式。重新组建的国家信息化领导小组由时任国务院总理朱镕基担任组长，此举大幅提升了小组的层级。

重大事件的发生触发了中国网络治理的多部门联动治理机制，非常规的运动式管理兴起，也强化了属地化管理的制度。2002年6月16日发生的“蓝极速网吧”事件，直接引发了文化部、公安部等多部委在全国范围内开展的对“网吧”等上网营业场所的专项治理行动。9月29日，国务院公布《互联网上网服务营业场所管理条例》，其中重点对网吧经营者所要履行的职责进行规范。2003年3月，“孙志刚案”在网络中掀起一场舆论风暴，成为网络舆论在社会事务中发挥重大影响的代表性案例。非典的暴发使无数人被迫足不出户，进一步推动他们在电脑上完成日常的工作与生活。京东商城、淘宝网、腾讯网等商业平台都诞生在这个特殊的年份。互联网的社会主流化，也将处于泡沫危机的互联网产业推向新的春天。2004年7月16日，由中宣部、公安部、信息产业部等14个部门和单位在全国范围内组织开展的打击淫秽色情网站专项行动，可以被视为互联网进入中国以来第一场全局性、系统性的多部门联动的互联网整治运动，标志着“一体多元模式”格局初步成型。

从产业主导向内容主导的转变，开启了我国互联网治理的新阶段。2005年9月25日，《互联网新闻信息服务管理规定》由国新办、信息产业部联合发布，国新办正式晋升为“一体多元模式”机制新的关键核心。2007年12月29日，国家广电总局和信息产业部联合发布《互联网视听节目服务管理规定》，使得国家广电总局跻身互联网的重要主管部门，并由此开启了网络出版、网络视频时代的先声。2008年3月，国家大部制改革启动，国务院信息化工作办公室不再保留，工信部对互联网的管理落脚于基础设施层面的职能。当月，中国网民人数和宽带上网人数超越美国跃居全球首位，并在当年6月底达到2.3亿，首次大幅度超越美国，网络大国地位从此确立。

2000年代的Web 2.0阶段，广大网民成为互联网重要的行为主体，对过去集中控制、自上而下的传统社会信息传播机制形成了颠覆性的冲击。互联网既完成了信息交换意义上的互联，也实现了社会交往意义上的通达。然而，治理实践上却面临多方面的挑战：一是信息传播的去中心化，内容审查无“关”可把；二是“匿名性”带来的行为主体不可知；三是由自媒体数量剧增所带来的“众声喧哗”，加剧了舆论引导的行政成本。以此为前提，中国特色的多方模式因势利导、顺势而为，最终有效地驾驭了互联网的新挑战。网络治理重心从产业部门转向内容部门，虽然局限于条块分割，但通过多部门联动机制，有效弥合了部门之间的权力和利益冲突。行业协会、互联网企业以及网民群体等作为积极有为的网络治理主体，都发挥各自所长，在互联网常态化治理中发挥关键性作用。中国网络治理，虽然在西方网络治理的理论体系下备受批评，但在实际发展中始终有为，无论是作为风险投资驱动的新经济的主战场，还是作为各行各业转型升级的创新驱动，抑或在社会舆论监督和社会治理创新的推动方面，互联网始终是中国最活跃、最关键的因素。

（三）2010年代：中国特色网络治理多方模式的升级阶段

2010年代，移动互联网成为全球互联网新一轮扩散的主要力量，人们日常生活发生更加深刻的变化，强联结的社会到来。谷歌退出中国成为地缘政治强力影响中国网络治理的开端，中美科技竞争和中美网络空间博弈不断加剧。作为全球和中国网络安全战略历史性转折点的棱镜门事件爆发，则对全球网络治理产生了颠覆性的影响，促发了中国网络空间安全战略的觉醒。社交媒体从传统的政治宣传工具转变为社会动员和政治舆论引导的核心手段，而Facebook“剑桥事件”更是深刻改变了全球网络治理的进程，开启了社交媒体平台政府审查新时代。政府作用日益突出，日常管理机制走向成熟，舆情和意识形态议题开始成为网络安全治理主旋律，“一体多元模式”进入相对成型和升级阶段。同时，中国网络治理第一次开始放眼全球、迈出国门。对全球网络治理来说，中国力量的崛起成为焦点。

为了解决因宏观统筹协调不足带来的多头管理弊病问题，2011年5月4日，经国务院批准，国家互联网信息办公室设立，对各地管理机构名称和隶属关系不统一的现状进行调整，以期加强各部门之间、中央与地方之间的协调配合，为虚拟社会管理机制提供保障。至此，“一体多元模式”得到完善。何明升认为，Web2.0是一种注重用户交互作用的分众传播技术，网民的共在模式基于“交互关系”展开，也因而，网络治理不只是简单的技术问题，而是复杂的社会系统工程，需要从“媒介管理”思维转向“社会治理”思维，更加注重多元共治的管理方法。

2014年2月27日，由习近平总书记任组长的中央网络安全和信息化领导小组宣布成立，下设办事机构中央网信办，正式提出建设网络强国的战略目标。中央网信办的成立正值互联网进入中国20年的关口，宣告互联网发展上升到国家意志，成为最高发展战略，在多部门联动的“一体多元模式”之上构建了新的顶层设计和统筹协调能力，内容管理、网络安全和信息化等几大核心层面形成相互促进的面貌。随后各地纷纷行动起来，成立起由地方一把手挂帅的高规格网信领导机构。

2014年11月19日至21日，以“互联互通·共享共治”为主题的首届世界互联网大会在浙江乌镇召开。大会的召开表明，作为一个负责任的大国，中国愿意推动网络治理改革进程，为建立更加公平公正的网络治理制度做出更大贡献。同时，此次大会也是中国首次在国际网络治理博弈中采取主动战略，构建网络主场外交，成为当时我国举办的规模最大、级别最高的互联网大会。12月2日，第七届中美互联网论坛在华盛顿开幕，网信办负责人率团参加并在开幕式上发表主旨演讲，还走访位于纽约、西雅图、硅谷等地的美国各大互联网公司总部。中国的网络治理开始由过去的以内为主向外求变，网络外交上也日渐积极作为。

2016年4月19日，习近平总书记主持召开网络安全和信息化工作座谈会，强调推进网络强国建设，推动我国网信事业发展，让互联网更好造福国家和人民。“4·19讲话”标志中国互联网发展战略和网络治理思想的成型。同年10月9日，中共中央政治局就实施网络强国进行第三十六次集体学习，党和国家领导人就建设网络强国问题作出一系列指示。当年10月，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）与美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）之间履行互联网号码分配机构（IANA）职能的合同终止，扭转了自1998年以来美国单边垄断互联网核心资源的局面。技术创新、商业创新、制度创新三股力量开始进入相互博弈、相互制衡的新态势。中国的“一体多元模式”进入升级阶段。

2017年6月1日，作为我国首部全面规范网络空间安全管理问题的基础性法律，《网络安全法》正式实施，具有里程碑意义。7月14日，国际互联网工程任务组（IETF）发布RFC8200，宣布互联网协议IPv6成为互联网标准。11月28日，由下一代互联网国家工程中心前瞻实验室牵头发起的“雪人计划”完成了全球25台IPv6根服务器的架设工作，中国部署了其中4台。该计划的实施，将从根服务器数量和分布等方面着手，为构建国际互联网治理的多边、民主、透明体系奠定坚实基础。全球正以IPv6为基础，迎接下一代互联网的到来。

中美科技战撼动全球科技产业链和全球网络治理基本格局。2018年，影响全球的中美贸易争端揭示了其背后的科技战本质。2019年5月3日，在美国策动下，32个欧美国家的网络安全官员在布拉格提出新的5G安全标准，新的标准在简单的技术和产业问题中加入了强烈的政治和意识形态色彩。互联网的发展变得更加复杂，国际冲突加剧，技术、产业进程也受到干扰。

移动互联的社交传播阶段，是一个全民同时身兼网络主体和网络治理主体的新时期。互联网超越了信息交易平台和舆论平台，成为具备社会全民动员能力的基础平台，开始深入社会和生活深处，甚至拥有撼动社会运行和国家治理的颠覆性能力。历经一系列机构设置和调整、政策制度的出台、社会冲突和矛盾的爆发，中国迎来了一个“所有人可以对所有人传播”的强联结社会，中国网络治理也进入了一个更加体系化的新阶段。

（四）2020年代：中国特色网络治理多方模式的健全阶段

2020年代，随着大数据、AI、云计算、5G等数字技术的加速发展，全球进入万物互联的新阶段，超联结社会正在到来，全球化、社会化、智能化的全面治理新阶段开启。全球网民数量因智能手机普及而激增。2018年，全球网民普及率超过50%，世界已区隔出各占一半的“上网”与“不上网”人群，其中“不上网”的90%来自发展中国家。未来，互联网发展的核心驱动力将来自亚非拉发展中国家。2019年全球网民增至45亿，这一阶段，一边是美国“FAANG”、中国“BAT”等超级平台的强势崛起，一边是以美国政府为首的政府力量开始强力介入互联网领域，引发了国际关系、国际秩序的大变革，互联网产业的发展格局深受影响。

2020年席卷全球的新冠疫情不仅变革社会也重塑了互联网，推动了数字时代加速到来，使得网络空间成为人类第一生存空间。随着计算政治宣传、信息疫情等爆发，健康码、场所码等对全民个人信息的广泛收集，网络治理也上升为社会治理和国家治理的重要内容。原拟于2020年底在A+H股上市的蚂蚁集团被暂缓在科创板挂牌交易，“蚂蚁事件”正式拉开了针对互联网平台企业大整顿和反垄断的序幕。2021年4月10日，国家市场监管总局对阿里在中国境内网络零售平台服务市场的垄断作出行政处罚决定，责令其停止违法行为，并处以182.28亿元罚款。过去近30年，中国网络治理主要基于信息、内容和行为等显性层面，随着网络社会的纵深发展，当前须深入数据和算法的隐性层面，以及考量人工智能飞速发展所引起的全局性变革，互联网治理迈入深层次。

2021年9月1日，《中华人民共和国数据安全法》正式施行，作为我国首部有关“数据安全”的上位法律和专门立法，首次将数据作为“关键生产要素”写进法律，充分彰显国家对数据安全的重视，预示着我国数据开发与应用将全面进入法治化轨道。同年11月1日起施行的《中华人民共和国个人信息保护法》，是国内首部个人信息保护方面的专门法律，为破解个人信息保护中的热点难点问题提供了强有力的法律保障。2022年7月21日，国家互联网信息办公室根据《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《行政处罚法》等法律法规，对滴滴全球股份有限公司处以80.26亿元罚款。作为中国互联网“数据第一罚”的滴滴事件背后呈现的是互联网发展模式、社会认知和公共政策从内容向数据和算法的整体范式转变，也凸显了中国网络治理全新的使命和路径选择。

2022年9月1日，《数据出境安全评估办法》施行。国家互联网信息办公室编制了《数据出境安全评估申报指南（第一版）》，对数据出境安全评估申报方式、申报流程、申报材料等具体要求作出了说明，旨在指导和帮助数据处理者规范、有序申报数据出境安全评估。12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）对外公布。这一具有重大长远战略意义的文件指出“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”。其影响远远超越数据层面，为中国全面迈向数字时代奠定了基础。

大数据也是人工智能产生和发展的必要前提，数据崛起为人工智能的迭代升维打下坚实基础。2022年12月，ChatGPT火爆出圈，AIGC进入主流视野，互联网技术演进和信息传播变革不断加速，新的发展契机和新的治理挑战也不断涌现。国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部联合发布《互联网信息服务深度合成管理规定》（2023年1月10日起施行）。2023年4月11日，国信办发出《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》，明确生成式人工智能的界定，以及相关产品和服务提供者的合规义务，这是对中国人工智能法律体系的进一步优化。7月11日，国信办等七部委联合发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》（自2023年8月15日起施行），成为统筹生成式人工智能健康发展与安全的制度保障。人工智能时代大幕初启，对治理体系与治理能力的跃升提出新的要求。AI精准治理必须坚持创新、适度、平衡和多元四大原则，建构由政府、市场和社会组织等多元主体携手合作、共同参与的多层次、多样化的新型治理模式，既能合理应对可能出现的诸多风险，又能积极支持人工智能的有序发展。

中国网络综合治理体系建设大致经历了三个阶段：十八大之前的初建阶段，十八大之后以网络强国为理念的建立健全阶段，以及二十大之后的基本建成阶段。从“建立网络综合治理体系”到“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”，习近平总书记多次就建立健全网络综合治理体系作出重要论述、提出明确要求。作为网络综合治理体系的重要环节，常态化平台监管成为关键性举措。2022年年底闭幕的中央经济工作会议明确指出：“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”这意味着为期两年的平台治理风暴降下帷幕，新一轮数字经济发展的周期开启。当然，时过境迁，风暴过后，历史不是简单复原，产业并不是重新回归。2023年7月7日，金融管理部门对蚂蚁集团及旗下机构处以罚款71.23亿元，腾讯被罚近30亿元。“靴子”落地，标志着平台企业金融业务整改基本完成。

回顾中国网络治理30年，其涉及层面很多，且范围和领域在社会经济层面不断扩大，但信息内容治理始终处于核心，这是由中国现阶段的国内外处境所决定的。进入2020年代，以数据为中心的整个网络治理转向已逐渐开启，未来的重心将从内容快速转向数据，一场真正的范式转变即将到来。

2023年3月16日，国新办发布《新时代的中国网络法治建设》白皮书，这是中国首次通过白皮书的方式，对海内外介绍中国网络法治建设情况。如果说长期以来，中国的意识形态面临着国内外现实挑战、全球传播格局的现实以及舆论主导权的冲击，中国网络治理始终徘徊在被动防御和积极防御战略之间。那么，在新的以数据为中心的时代，国家已然坚定了开放进取的积极防御战略。2022年12月，国务院发布的“数据二十条”中明确指出了“深入参与国际高标准数字规则制定”“彰显创新引领的数据基础制度”等指导原则。更重要的是，经历了30年，网络治理已经初步实现了社会化的进程，而传统社会治理也进入了深度数字化的阶段。也就是说，网络治理和社会治理逐渐殊途同归，越来越趋向全面融合。

三、30年的变与不变：

网络治理的中国路径

中国网络治理30年，是一部迄今依然未被充分认识的制度摸索和制度创新的伟大史诗。然而纵观整个进程，一边是缺乏基础理论的支撑，另一边是被外界所误读和曲解，始终得不到国际主流社会的认可。随着数字时代全面降临，中国治理现代化进程加速，中国网络治理30年实践的意义和价值将进一步得到彰显。30年来，互联网经历了翻天覆地的变化，网民普及率更是从0增长到超过70%。中国网络治理进程也经历了几次重大的调整和转折，形成今天相对健全的网络综合治理体系。总结规律，需要把握其中最关键的不变与变。首要是明晰贯穿30年不变的主线。

1.始终秉承“发展是硬道理”的最高战略宗旨。网络治理的最大误区，就是容易忽略发展和治理是相辅相成的一体两面。国家历届领导人和政府都将互联网视为最重要的先进生产力，视为中国摆脱历史上长期落后局面而奋起直追的历史机遇。中国网络治理的重大成就，就是实现了既发展好互联网、同时又管理好互联网的“两者兼得”的目标。“数据二十条”，就是这一逻辑在新技术形势下发展战略的升级版。

2.始终遵循“问题意识”。我国主要以问题导向作为网络治理实践和制度的工作方针，提倡“灵活、务实、多元”地应用多方利益相关者模式。网络治理的中国模式是一个基于问题的模型，它意味着不同的参与者根据具体问题的特点，在不同的决策过程中发挥主导作用。互联网在中国是新事物，更是中国转型时期社会治理和国家治理最活跃的新变量。从上世纪90年代中国以信息化角度推动互联网发展，到2000年代以新闻传播为中心大力建设重点新闻网站，再到2010年代围绕网络安全成立中央网络安全和信息化领导小组，我国针对互联网不同时期的发展特点和矛盾冲突，与时俱进，及时调整，形成了部委联动、专项行动和领导小组等多管齐下的各种治理机制。

3.创造了一种中国特色的多元共治模式。中国网络治理已经形成以党委和政府居于核心，其他主体居于外围、不同程度参与其中，多元治理主体共同构筑的“同心圆”治理结构。无论是西方倡导的多利益相关方模式，还是中国特色的准多利益相关方模式，本质上都是政府、企业和社会的新型共治模式，即政府主导的自上而下与社会主导的自下而上相结合，发挥各自所长，共同维护技术秩序、市场秩序和社会秩序。多元共治不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”，是以合作性、公共性和多元性为基本内涵的共同治理模式。互联网领域的共治模式，将成为数字时代整个社会治理和国家治理的关键先导性制度创新，是面向未来的宝贵财富，值得进一步研究和总结。

4.呈现鲜明的内向型特点。虽然互联网是全球一体化网络，各个层面的网络治理问题都具有鲜明的全球性特点，但中国网络治理更多围绕国内自身的发展需要以及相关问题挑战，与美国、欧洲等外向型网络治理有着显著的不同。因此，我国网络治理在新闻传播、舆论治理、网络安全等层面的战略取向，在一定程度上都徘徊在被动防御与积极防御之间。

5.欧美对中国网络治理发挥了重要的塑造作用。立足国内的中国网络治理，并没有脱离互联网的全球化特性，而是在与欧美30年的博弈与联动中，通过“刺激-反应”机制，形成了国内和国外的协同效应。欧美尤其是美国，始终是中国网络治理和制度创新的驱动力量和塑造力量。无论是上世纪90年代的国家信息高速公路理念、2000年代的公共外交和颜色革命，还是2010年代的网络安全冲突、2020年代的科技战等，都显著地影响着中国网络治理的进程。

除了上述五点关键的不变之外，30年来我国网络治理也有着一些值得关注的重要变化。

1.从被动到主动。面对互联网带来的社会治理挑战，中国网络治理长期处于被动防御态势。然而，随着中国整体实力和网络实力的崛起，这种战略态势已经开始发生明显调整。中共中央、国务院2022年发布的“数据二十条”中明确提出：“深入参与国际高标准数字规则制定，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度。”包括启动RCEP、申请加入TPCPP和DEPA、发起《全球数据安全倡议》等在内的举措，都呈现出面向全球开放的积极防御战略态势，这也是中国网络治理历史性的转变。

2.从内容到数据。中国网络治理长期以信息内容为中心，这与中国面临的西强东弱的国际传播格局以及复杂的舆论环境密切相关。近年来，以数据为中心的新范式正在开启，由信息时代的“上半场”走向数据时代的“下半场”，传播方式的改变会重塑社会网络，从根本上促成社会治理逻辑及方式的转型。这不仅仅是数据要素问题，更是事关社会、经济、政治和国际等各个层面的全局性问题。正如“数据二十条”中所指出的“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”。

3.从国内到国际。中国网络治理长期处于埋头做事的内向型状态，但新的形势要求我们必须将视野从国内转向全球。这不仅仅是中国互联网全球化的需要，更是数字时代中国崛起的必由之路。网络空间的特殊性决定了网络治理很大程度上“国内问题就是国际问题，国际问题就是国内问题”。中国要走出“14亿思维”走向“80亿思维”，成为国际网络治理的主导性力量。党的二十大报告中强调：“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”2022年中央经济工作会议对于平台经济的发展也特别指出：“支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”

四、结 语

中国网络治理30年经历的经验和锻炼出的队伍，是我们面向未来网络治理以及国家治理创新的重要财富。发轫于中国互联网领域的“一体多元”治理模式，顺应了技术趋势和时代进程，使我们更好面向未来，助力中国网络治理在全球格局下的崛起，并且为中国治理现代化提供重要参考和启示。网络治理的制度创新与突破既是中国互联网成功的关键，也是发展中确保社会稳定和驱动创新的根本，为正在到来的以数据为核心的智能物联时代提供网络治理全新启示。其作为中国社会治理全面数字化的先行者和排头兵，也为新形势下的全球网络治理提供宝贵的中国经验和中国智慧。

总之，中国网络治理30年历程的突出成就，是为中国全面迈向数字时代的社会治理提供宝贵而丰富的实践经验，具有不可替代的先导性和引领变革的参照性。这一价值和意义将随着数字化进程不断凸显。

（载《传媒观察》2023年第9期。注释、图表从略。学术引用请参考原文。）