文 |《财经国家周刊》记者 宋怡青

近日，河南郑州等多地遭遇特大暴雨，建筑、道路、车辆等受损严重，人员出现伤亡。据统计，这场暴雨带来的直接经济损失达909.81亿元。

暴雨尚未彻底善后，台风“烟花”又席卷而至，华东多地雨势倾盆，内涝严重，灾害损失不容小觑。

对于地震、台风、暴雨、洪水这样的重大自然灾害，除了政府救灾基金和财政资金，目前各类常规人身、财产、农业保险赔付金额很有限，难以覆盖损失，那么，有没有办法能够解决这个问题？

综合国内外经验及保险行业专家的观点来看，答案指向了巨灾保险制度。

巨灾保险制度是指对因发生地震、台风（飓风）、海啸、洪水等自然灾害或重大人为灾难，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过保险形式，给予分散风险的制度安排。巨灾保险是巨灾风险管理中的重要经济手段，建立适合我国国情的巨灾保险制度，可大为减轻政府和财政负担。

我国的巨灾保险制度早在2016年就从地震这种单一灾因切入，虽历经多年探索，但发展缓慢。从全球情况来看，自然灾害的商业保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%至40%，而我国远远达不到这一比例。

“十四五”规划和2035年远景目标建议明确提出，要完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

现实中，由于我国自然灾害种类多，分布地域广，国内巨灾险无论是从承保范围还是偿付能力上都将面临不小的挑战。如何扩大巨灾保险的覆盖面？当自然灾害来临时，政府和社会该如何共担风险？如何借鉴国际经验，实现多层次的巨灾风险分散机制？

从中央牵头到地方发力，巨灾保险制度仍是一盘大棋，需要好好琢磨。

巨灾风险覆盖力不从心

截至29日12时，据国家自然灾害灾情管理系统统计，此轮强降雨造成河南全省150个县（市、区）1616个乡镇1391.28万人受灾，因灾遇难99人，仍有失踪人员在进一步核查当中。

河南全省目前紧急转移安置93.03万人（累计转移安置147.08万人）；农作物受灾面积1048.5千公顷，成灾面积527.3千公顷，绝收面积198.2千公顷；倒塌房屋1.80万户5.76万间，严重损坏房屋4.64万户16.44万间，一般损坏房屋13.54万户61.88万间，直接经济损失909.81亿元。

2021年7月27日拍摄的积水严重的卫辉城区。图/新华社发

针对河南暴雨造成的损失，银保监会发文要求保险机构要按照“特事特办、急事急办”原则，集中调配查勘人员、救援设备，建立理赔服务绿色通道、简化理赔流程、提高理赔效率，做到应赔尽赔、早赔快赔。

来自河南防汛救灾新闻发布会的数据显示，截至7月28日，河南保险业共接到理赔报案41.23万件，初步估损98.04亿元。其中，车险报案22.64万件，估损金额64.12亿元：家财险报案17.12万件，估损金额2.84亿元；农险报案9452件，估损金额2.96亿元。预计后期报案数量仍将持续增长。

这也就意味着，近百亿元的灾情损失，将通过商业保险手段得以弥补。不过相较于909.81亿元的直接经济损失，这一数字仍显得捉襟见肘。

此外，根据目前披露的数据，在河南暴雨造成的灾害理赔中，65%以上都是车险理赔，剩下的不到35%才包括人身、家财、农田等损失的保险赔付，投保率相对较低。

2021年7月22日在郑州京广路隧道南出口拍摄的车辆。图/新华社发

“目前我国还没有建立一个有效的救灾风险管理体系。”一位财险公司高管表示，目前国内的救灾体系还是以救急为主。一旦灾难发生，政府会动用救灾基金和财政资金对受灾地区进行救助。同时，在全国范围各省区市、社会团体也会开展救灾捐助。但从统计数据上来看，国内受灾企业、个人获得的补偿率可能只有个位数。

“只有国家牵头建立完善的巨灾保险制度，才有利于商业保险行业更好地进入巨灾保险体系，发挥资源配置的作用，在巨灾到来之时，各方面发挥最大作用，将损失程度降到最低。”上述高管说。

吉林省汪清县复兴镇发生重大洪灾，农户受灾严重，保险积极理赔。图/中航安盟提供

他认为，巨灾保险制度必须由国家牵头，因为从保险的逻辑和规则来看，巨灾对于商业保险公司来说是不具可保性的风险。

“首先，缺乏大量同质的、独立分布的风险暴露，不适宜运用大数法则。其次，巨灾风险造成的损失异常难以预测，特别是几乎无法准确估计风险事故发生的频率。再次，巨灾造成的损失巨大，单个保险公司难以承担。最后，巨灾保险的保费往往非常昂贵，普通居民可能难以支付。”

如今，无论是河南暴雨，还是“烟花”袭来，巨大的经济损失再一次敲响警钟。如何丰富和完善重大自然灾害保险保障体系，借鉴国外成熟经验并建立符合中国国情的巨灾保险制度，进一步提升保险业参与防灾、减灾、救灾的能力和水平，成为我国保险业当下要思考的重要问题。

二十多年探索，缓慢起步

“巨灾保险是一项系统工程，涉及社会管理的方方面面。中央政府的意志和推动尤为重要。”世界银行全球金融与市场局原首席金融专家王君曾表示，国家层面确立牵头机构、通过立法确立相关制度，才可能将建立巨灾保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。

事实上，我国对于巨灾保险制度的探索研究由来已久，早在1996年，中国人民银行原保险司就牵头启动了对地震巨灾保险的研究。参照日本的地震巨灾保险安排，课题组尝试设计了中国民房的地震巨灾保险制度，并建议把地震保险附加在家庭财产险上，同时成立一个基金，由财政支付启动费用，对这一险种进行必要的补贴。

但当时，对于资金如何补贴，以何为依据等关键问题，未有涉及。最终，这一建议也未付诸实施。

2008年汶川大地震后，国内保险业就“巨灾保险制度”的呼声日益增高，但进展仍然缓慢。

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。至此，巨灾保险制度建设驶上快车道。

2014年，国务院《关于加强发展现代保险服务业的若干意见》（下称“新国十条”），再次明确提出建立巨灾保险制度。“新国十条”指出，围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。

同时，“新国十条”还鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式，并提出制定巨灾保险法规，建立核保险巨灾责任准备金制度，建立巨灾风险管理数据库等一系列举措。

2020年8月6日以来，持续强降雨在甘肃省甘南藏族自治州舟曲县引发洪涝灾害。这是8月23日拍摄的舟曲县被毁农田和道路。图/新华社发

2016年，原保监会联合财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，指导行业成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，集合行业力量，为地震巨灾提供风险保障。

2017年，《地震巨灾保险专项准备金管理办法》正式发布，地震巨灾保险制度初步建立，中国的巨灾保险制度终于实质性落地。

地震巨灾保险保障对象为城乡居民住宅及室内附属设施，以破坏性地震振动及其引起的次生灾害为主要保险责任。保险金额按城乡有所区别，每户可与保险公司协商确定保险金额，运行初期最高不超过100万元。地震巨灾保险产品的全面售卖，也意味着中国的城乡居民住宅地震巨灾保险制度已经从理论走向实践。

至此，全国的城乡居民便可以花十几或一两百元钱，为自己的住宅购买保额几万到几十万元不等的地震巨灾保险。

数据显示，截至2020年底，地震巨灾保险共同体累计为全国1281万户次城乡居民提供超过5250亿元的巨灾风险保障。

区域试点，多地开花

我国幅员辽阔，自然条件复杂，各地面临的灾害种类不一。除了统一地震巨灾保险外，多地也相继开展了不同模式的巨灾保险制度试点。

以本次台风“烟花”曾过境的宁波为例，作为一座依山傍海、自然灾害频发的城市，从2014年起，宁波就启动了多灾种巨灾保险试点。

公开资料显示，宁波巨灾险根据本地实际情况设置了保障范围，包括台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击(雷击仅针对人身伤亡)等自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害。

图/新华社发

在保障对象上，宁波巨灾保险覆盖巨灾发生时处于宁波市行政区域内的所有人员（包括常住人口以及临时来宁波市出差、旅游、务工的流动人员）的人身伤亡抚恤（含见义勇为人身伤亡增补抚恤），以及处于该市行政区域内常住居民（指拥有宁波市户籍或持有居住证的人员）的家庭财产。

在模式上，宁波巨灾保险采用1+N模式，以自然灾害为主险，叠加突发公共安全事件（事故）保险、突发公共卫生事件保险、见义勇为保险。

除了多灾种试点之外，广东省、黑龙江省还曾相继开展巨灾指数保险试点。

广东省巨灾保险从2016年在粤东西北湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展试点，由省市两级财政配套出资。试点地市通过竞争性谈判等方式自行选择一家或多家组成的共保体作为承保公司。按照“一市一方案”的原则，承保公司针对当地的特点和地市政府的需求，量身定制个性化的保险方案。

黑龙江巨灾险试点险种包括干旱指数保险、低温指数保险、降水过多指数保险和洪水淹没范围指数保险。针对各县不同灾害类型，设置了高、低两个赔付标准，当灾害程度超过设定阈值后，保险公司按合同约定将赔款支付到省财政指定账户，作为救灾资金的补充统筹使用。

上述财险公司高管表示，试点开展以来，各地结合自身实际，在巨灾模式、政府支持保障等各方面都进行了有益的尝试和探索，初步积累了一些办法和经验。

仍有诸多难题待解

截至目前，我国巨灾保险的试点已取得了大量积极成果，但同时也有很多亟待解决的问题。

首先是巨灾风险的观念问题。

长期以来，我国灾害管理、损失救助和重建资金筹集，更多是采用“以政府为主体、以财政为支撑”的“举国体制”。

清华大学国家金融研究院中国保险与养老金研究中心研究总监朱俊生认为，目前我国主要通过政府救灾弥补巨灾风险所造成的损失。由于自然灾害频发，财政承受了很大的压力，而且巨灾风险的不确定性也影响了财政的稳定性。

“与出资补贴巨灾保险相比，一些地方政府更倾向于等待中央政府的灾后救助。”前述财险公司高管坦言。

图/新华社发

王君则认为，指望通过财政预算对突发巨灾造成的全部损失进行补偿，既不现实，也不应该。因为如果动用长期发展需要的资金用于灾害重建，必然会对长远的经济发展造成不利影响。

在本刊记者的采访中，多位专家学者表示，建设巨灾保险制度，需要各级政府转变思想，从“主要由政府承担损失”向“社会共同分担风险”模式转变。

其次，巨灾保险的覆盖面难以扩大，这是个世界性难题。

银保监会党委委员、副主席梁涛曾坦言，巨灾保险存在着一些短板。比如，保险产品不够丰富，当前的巨灾保险以地震为主，针对台风、洪水、突发卫生事件等多灾因的保险保障还不够完善，不能完全满足社会需求；保障区域不够平衡，如地震巨灾保险主要集中在四川等个别地区，其他地震高风险地区投保面明显过低；保险覆盖还不全面，群众的风险意识和自主投保意识不明确，保险覆盖面远低于国际平均水平，巨灾保险在巨灾风险管理体系中的作用发挥还不充分。

针对上述问题，银保监会相关负责人曾多次强调，要不断优化巨灾保险发展环境，以地震保险共同体为基础，不断扩大巨灾保险的灾因种类、提高保障水平，推进完善巨灾保险制度；指导保险公司持续加大投入，丰富产品供给，多方协同，共同推动，充分发挥巨灾保险在国家应急管理体系中的重要作用。

今年7月23日，中国银保监会再次印发通知，就保险业参与第一次全国自然灾害综合风险普查提出工作要求，以进一步夯实保险业经营基础、有力服务国家自然灾害防治体系和防治能力建设。

亟待完善顶层设计

巨灾保险制度由点到面扩散、直至全面铺开，有多长的路要走？

一组数据可以说明：新西兰的巨灾保险从1941年建立到逐步完善花了80年时间；日本的巨灾保险从1978年颁发专项方案到现在形成体系花了43年。由此可见，在我国铺开巨灾保险制度，也是一个复杂的系统工程，需要顶层设计。

在采访中，诸多专家学者均表示，我国巨灾保险制度建设应抓紧，不能总是等到大灾发生之后，再讨论巨灾保险的问题。

不少专家表示，要建立起多层次巨灾保险制度，需政府深度参与，尽快推出相关法律法规，明确各方责任，建立巨灾保险基金，完善再保险体系等等一系列的准备。

首都经贸大学保险系教授庹国柱认为，建立巨灾保险制度目前仍是一些碎片化的制度设计，现在最重要的是立法。这样参保对象、承保范围、保费补贴等各方责任义务才能落实。

中国人民财产保险公司原副总裁王和也表示，立法先行是许多国家建立巨灾保险制度的普遍做法，中国应尽快制定相应的法律法规，明确巨灾保险的运作模式、资金筹集渠道以及风险分担机制等，对各主体间权利和义务进行清晰界定。

针对我国巨灾保险制度建设中的问题，王和认为，应该重点关注并解决五大难题，即模式选择、偿付能力、基金归集、责任限额和定价模式。

第一，模式选择要回答，是以政府为主，还是市场为主，还是政府与市场结合。这是制度建设的前提和基础，是基于制度定性的选择。

第二，偿付能力是根本和关键，基本解决思路是分层技术，解决击穿管理和回调机制问题。

第三，基金归集面临渠道、规模、成本和效率的问题，归根到底还是要回答，是市场，还是非市场（强制，或半强制）模式的选择问题。

第四，责任限额问题。按照总暴露来看，如果把限额定得太低，制度本身缺乏吸引力，如果定得太高，总偿付能力无法收口。因此，责任是广覆盖的，限额应是循序渐进、差异化供给的。

第五，定价模式是简单公平、适当差异，还是精细化和区化费率，这需要兼顾制度性质和制度效率问题，特别是风险区域之间的平衡问题。

来源： 新华社