本书研究的跨域合作治理是指对地方政府跨越行政辖区边界的合作行为的治理。我在大约十年前关注到跨域合作治理研究主题。在那个时期，新区域主义方兴未艾，许多学者据此提出，应构建包括政府、企业和非营利组织在内的整体性机制来应对跨域合作治理问题。这些观点非常有启发性，推动了区域治理学科的发展。然而，这套理论较为关注地方政府间的横向协作——它更加适用于联邦制政府运作，但对中央政府却着墨不多——而中央的统一领导是我国单一制政府体制的重要特征。改革开放以来，中央高度重视区域协调发展，主动参与区域治理，强化地区合作，不断推动形成区域协调发展新机制。如果缺少了中央政府介入这一变量，很难全面理解我国跨域合作治理进程。而要在理论体系中加入这个变量，必然会涉及复杂的府际关系议题，这是本书从府际关系视角研究跨域合作治理的初衷。

在研究过程中，我们首先发现了这样一些现象：在有些议题下，地方政府间的横向协作发挥着主导作用，而在另外一些议题下，中央政府纵向干预的特征却更加突出；在有中央政府介入的情况下，有些议题采用了比较柔性的治理手段，而有些则属于比较刚性的政府工具。跨域合作治理似乎存在着中央政府介入强度从弱到强的连续谱系。是什么因素导致了这种情况呢？为了对此进行解释，我们构建了一个跨域合作治理机制选择的分析框架，认为中央政府介入强度主要受到跨域合作风险及其蕴含的交易成本的影响。当跨域合作的风险很低时，中央政府介入的交易成本会比较高，此时地方政府间的横向协作占据主导作用，中央政府介入大多采用柔性方式；而当跨域合作的风险很高时，中央政府介入的交易成本相对较低，就会更加主动地对跨域合作进行干预，中央政府介入的方式也更为刚性。由此可以看出，我们常见的地方政府自主性合作只是该框架的一种特殊情形，在这种情况下，由于合作风险比较低，地方政府间横向协作的交易成本比较低，此时中央政府的作用并不突出，这可能是在跨域合作治理分析中常常忽视纵向干预的原因。

现实中的跨域合作治理不存在横向协作和纵向干预的二分法，而是需要同时考虑横向协作和纵向干预的作用，将两种治理机制类型进行组合使用。根据我们的分析框架，中央和地方应分别基于特定的跨域合作风险条件，按照交易成本最小化的原则选择最优跨域合作治理机制。在府际关系中纵向关系具有主导作用，治理机制的选择受到纵向干预方式的影响，因此我们将这种机制称为“纵向嵌入式治理机制”。在这种治理机制下，中央政府介入变量取值要依赖于跨域合作风险及其交易成本特征，中央政府既不能做跨域合作的“旁观者”，也不能做跨域合作的“主宰者”，而是要嵌入跨域合作治理过程，通过纵向干预与横向协作的相互补充，共同推动跨域合作治理。

加入中央政府介入变量后，我们就能够对我国跨域合作治理进程进行更全面的分析。《跨域合作治理：府际关系与机制选择》一书选取了城市群治理、流域横向生态补偿、流域水资源综合管理、区域大气污染治理四个典型议题进行研究，分析这些议题中的府际关系及纵向嵌入式治理机制的选择。这些案例都需要横向协作和纵向干预的组合使用，在中央政府介入强度变量上呈现由弱到强的差异。其中：城市群治理的合作风险比较低，以地方政府自主性合作为主，中央主要通过战略规划等柔性手段进行引导；区域大气污染治理的合作风险很高，中央政府介入的特征最为突出，在治理方式上多采用行政干预等刚性工具；流域横向生态补偿和流域水资源综合管理介于二者之间，需要中央和地方分工合作，中央政府多采用财政激励、建立协调机构等相对柔性的治理工具。

近年来，许多学者开始关注纵向干预在跨域合作治理中的作用，出现了一批具有理论深度和现实价值的研究成果。然而，当前对于纵向干预的性质仍存在一些模糊认识。一是在地方主义研究路径下，认为中央政府是“被需要”才参与跨域合作治理，而没有认识到中央作为共同行动者也会主动参与或发起跨域合作，中央政府会根据合作风险情况，策略性地选择介入的时机和方式。二是在区域主义研究路径下，认为中央通过整体推动能够“自动地”实现跨域合作，而没有认识到地方政府作为“第一行动集团”的作用，它们根据合作风险选择横向协作机制，同时会受到纵向干预的影响。本书提出的纵向嵌入式治理机制，较好地融合了地方主义和区域主义研究路径。在跨域合作治理中，通过横向协作和纵向干预的组合使用，有效降低合作风险，这是我国政府体制的制度优势所在。

（作者为中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师）